再生资源产业发展的国际经验与启示_循环经济

2.3 科学的管理体制和详尽的实施计划为再生资源产业的发展提供了有效的保障

目前世界上现行的环境管理体制主要有三种类型，即分散型、专门型和统分结合型。其中，统分结合型是目前的主流。在发达国家，再生资源产业的发展是从固体废物环境管理模式转变出发的，因而采用的管理体制也与各国的环境管理体制有关^[7]。在发达国家，对再生资源利用的管理机构设置相对集中，一般都有一个受当地政府直接控制的统一的再生资源管理机构，各部门在促进再生资源发展中有明确分工。如美国联邦政府内由矿业资源局和国家环保局负责，英国则在1985年专门设立了废弃物管理大臣来管理废弃物回收利用及处理事宜，法国的机构叫国家垃圾清扫与回收局。在日本，经产省对废弃物的再资源化、减量化的种类进行目录编制；在通产省内部设有环境局，负责资源的再生利用。

一些发达国家在制定和实施了再生资源产业发展相关法律的同时，还制定了相应的指南和行动计划。这些实施计划为该国再生资源产业的发展提供了保障。如日本先后制订的行动计划和指南有：①废弃物处理与回收技术指南。1990年12月，日本通产省产业结构审议会（ISC）评估了设计和生产可减量、再利用、可回收的产品，并制定了推动垃圾减量以及增加回收利用比例的技术指南。以后根据执行情况，每年对指南加以修改。2001年3月， ISC针对18个行业28种指定产品废弃物，提出了相应的处理和回收技术指南。②报废车辆回收计划。日本政府从1997年5月起开始酝酿报废车辆回收计划，以促进报废汽车的回收并纠正处理方式，并设定了2002年和2015年回收比例目标和减少有毒物质使用。如规定报废汽车（按重量计）回收比例目标到2002年不小于85%，到2015年不小于95%；土地填埋处理目标（按体积计）到2002年不超过60%，到2015年不超过20%。③促进废旧纸张回收计划。日本通产省于1997年9月首次开展了推动废旧纸张回收的活动计划。该计划将每年10月的第二个星期定为“废旧纸张回收周”，在该星期内开展各种活动，促进废旧纸张的回收。

2.4 完备的产业体系为再生资源产业的发展提供了强有力的支撑

再生资源产业体系是由多部门组成的综合体，是废物回收、拆解利用和无害化处置等诸多方面相互作用、相互衔接、相互支撑的循环经济，能实现产业各环节协调发展的有机整体。完备的产业体系能为再生资源产业的发展提供强大的支撑，扩大产业规模，增强产业发展实力，促进产业发展。发达国家再生资源产业的发展得益于完备的再生资源产业体系的建立，主要表现为完备的产业组织体系、完备的产业技术支撑体系和完备的产业服务体系等。

在产业组织体系建立方面，德国的DSD双元回收系统极具代表性。DSD双元回收系统是按照产业发展体系建立起来的一个专门对包装废弃物进行回收利用的非政府组织。它由生产厂家、包装物厂家、商业企业及垃圾回收部门联合组成期刊网。它接受企业的委托，组织回收者对废弃物进行分类，然后送往相应的再生资源加工利用厂家。完备的产业组织体系是促使德国再生资源产业走在世界前列的重要因素。另外，生态工业园区是产业组织体系建设的又一创新形式。如丹麦于1982年兴建的卡伦堡生态工业园区，集中了大量的再生资源加工利用企业，它们既承接上游企业废弃物的再加工，又为下游企业提供再生原材料，使产业发展取得了良好的聚集经济效应，并在一定程度上降低了由于再生资源加工企业分散而对环境造成的污染。

再生资源产业的发展离不开强大的的技术支撑，而这有赖于完备的产业技术支撑体系的建立。例如美国为促进再生资源产业的发展，对产业技术的研究与开发进行了大量的资金投入，并建立了较完善的产业技术研究与开发体系。目前美国已经拥有多层次、多门类的环境技术研发机构和综合性的环境科学研究与管理机构，有规模庞大的技术人员队伍，其环境科学与再生资源利用技术的创新水平居世界领先地位。德国先后开发了包装废弃物处置，城市塑料固体废弃物处理等先进技术，为再生资源产业的发展提供了有力支撑。如2003年，德国不莱梅的PSP公司开发出以旧书、废报纸和淀粉为原料的泡沫纸生产工艺；德国一家化学科技协会发明以红外线来辨认塑料类别，应用它处理废旧塑料既迅速又准确。

一个发达的产业还离不开一个完备的产业服务体系的建立，包括产业的信息服务、社会中介组织的服务以及行业组织的服务等。日本大阪有关部门建立了一个废品回收情报网络，专门发行旧货信息报《大阪资源循环利用》，介绍各类旧物的有关资料并组织旧货调剂交易会，为市民提供一个旧货交易的机会。美国成立会员制中介组织，在政府支持下，代表政府与厂矿企业及社区进行联系循环经济，并与其他公共机构一起推行“环保兰星”项目，获得很大成功。该组织采取多种方式加强废弃物的回收处理、污染源的治理，使废弃物的回收和排放逐步走上规范有序的发展轨道。在加拿大蒙特利尔，一方面，政府注意加强与准政府机构、大学和研究所的联系，引导他们参与政策的研究、法规的制定、理论的探讨和工作的推行；另一方面，发挥社区组织的作用，使政府的政策得以有效贯彻实施。在行业组织服务方面，美国电子工业联合会（EIA），在促进电子企业承担责任和建立电子垃圾回收机制方面起到了重要的作用。

3国际经验对我国再生资源产业发展的启示

发展再生资源产业是一项集经济、技术和社会于一体的系统工程。发达国家发展再生资源产业的许多做法和经验对我国目前正在大力推进的再生资源产业有很多重要的启示。

3.1 建立和完善再生资源产业法律法规保障体系

与发达国家较为完善的法律法规体系相比较，总体上我国再生资源回收利用法规还不完善。如我国只有《固体废物污染环境防治法》，没有再生资源开发利用的法规，也没有再生资源利用条例。对废弃物主要强调了处理处置，对回收利用在法律上不够明确。如《报废汽车回收管理办法》，强调“五大总成”必须以材料形式回收，虽然对规范报废汽车市场、减少安全隐患起到了一定的作用，但也使蕴含在产品中的附加值全部丧失^[8]。因此，加快法制建设，建立完善的法律法规体系，逐步将资源综合利用纳入法制化轨道，使再生资源产业得以健康发展显得尤为紧迫。在资源综合利用立法方面，要形成以《循环经济法》为核心，《资源综合利用条例》为基础，各项法规和标准相配套的法律法规体系。制定《再生资源回收利用管理条例》及配套办法，包括《废旧家用电器回收利用管理办法》、《废旧电脑等电子废弃物回收利用管理办法》、《废电池回收利用管理办法》、《废旧轮胎回收利用管理办法》及《报废汽车回收拆解技术规范》等。

3.2 制定再生资源产业政策激励措施

发展再生资源产业，不仅需要健全的法律法规体系作为保障，更需要国家经济政策的推动和激励。目前，促进我国再生资源产业发展的经济政策以各种类型的税收优惠政策为主，特别是增值税优惠。此外还有国家宏观产业政策、环保产业政策等方面的部分相关规定。但总的来看循环经济，我国针对再生资源产业的经济政策，无论是政策的种类还是政策作用的对象，都显得较为单一和缺乏力度。如以增值税为例，存在再生资源与原生资源未形成合理的税负差；增值税低扣高征，利废环节税负不合理；增值税税款抵扣依据设置不合理以及实行优惠政策的对象不明确等问题。因此，必须完善相关的政策措施，推动我国再生资源产业的发展。一是要进行以增值税改革为核心的税制改革，加大对再生资源产业发展的税收支持力度。国家增值税调整方案应该综合考虑对各产业链主体的影响，改善利废企业总体税收负担过重的问题等。同时还可通过其他税种或者是其他形式的税收优惠对再生资源产业予以支持。二是加强对再生资源产业的信贷支持，促进再生资源企业走向合作化、规模化，增强企业抗风险的能力。

3.3 改革和完善再生资源管理体制

发达国家再生资源管理体制具备的一个突出特点是：对再生资源产业的管理多集中在环境部门的废物管理和工业部门的再利用管理，一般没有政府直接针对回收系统的管理。而我国的情况则不同，政府不仅对资源的再利用进行管理，也对资源的回收进行统一规范，同时再生资源回收与再利用分属不同的部门，目前回收与再利用分属商务部和国家发改委。过去很长一段时期以来，由于政出多门、多头管理，再生资源的回收与利用之间的管理脱节。回收和再利用是再生资源产业中两个紧密相连的行业，分开管理不仅增加协调成本和交易费用，降低管理效率，更不利于产业的全面发展。因此，我国再生资源产业管理体制改革的方向应该是以再利用为导向的工业部门管理为主，将回收行业的管理纳入进来，形成对回收行业和再利用行业的综合管理。

3.4 加强再生资源产业体系建设

加强再生资源产业体系建设就是要用产业化的思维来做强做大我国的再生资源产业。

3.4.1 建立和完善再生资源交易市场体系期刊网。首先，各地区应根据产业发展的实际和区位交通优势，建立起不同的专业化和综合性再生资源交易市场体系。目前我国已自发形成了许多再生资源集散交易市场。一些早期成功的再生资源回收者利用其广泛的业务关系，在城市的边缘地区租借场地，建立摊位，进行出租循环经济，形成了有一定规模的再生资源集散交易市场。这类情况在我国许多大城市相当普遍。这些市场加以引导和利用即可形成规范的再生资源集散交易市场。因此，市场建设在考虑产业发展、城市发展和交通区位等因素的前提下要非常注重对原有市场的改造和利用。其次，在市场体系建立的同时要特别注意市场功能的建设。要重视基础设施、信息服务和金融服务等方面的建设。再次，要加强对市场的规范化管理。政府有关部门应根据发展的需要，建立各级再生资源市场管理和监督机构，协助监督检查政策和制度的落实情况。

3.4.2 加强再生资源产业园区的建设和管理。各地区要按照产业分工和区域经济与社会发展的要求，调整再生资源产业的空间布局。同时应加快建立起不同类型的再生资源加工利用产业园区和循环经济生态工业园，使区域内空间布局分散的企业逐步向园区集中，提高产业的集中度。对废旧家电、报废汽车、废旧轮胎等的拆解，都要采用企业入园的办法进行集中管理。为防止进口废物在拆解加工过程中对环境的污染，国家也应加以指导，要求企业适当集中并进入园区。

3.4.3 加强再生资源产业技术支撑体系建立。首先，国家要加大科技投入，加强再生资源综合利用技术的基础性研究，支持再生资源加工利用技术开发及其产业化。其次，建立和完善再生资源产业技术研究与开发体系，形成多层次、多门类的环境技术研发机构和综合性的环境科学研究与管理机构。再次，积极推进“产、学、研”结合，不断探索和完善科研成果转化机制，加快科研成果的转化和应用。同时要加强对国外先进生产技术、设备的引进与合作，加快提高产业的技术水平。

3.4.4 加强再生资源产业服务体系建立。一是要建立再生资源产业信息服务平台，定期发布各类废旧物品回收、交易、加工和产品销售等各方面的信息，为再生资源产业的发展提供便捷的信息服务。二是要充分发挥社会中介服务组织和再生资源行业协会的作用，为再生资源产业的发展提供有力支撑。三是要发挥社区服务组织在废弃物回收网络体系建设中的作用。

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