| 电大系统管理模式呈现出一种二元交叉的结构特征，一方面，电大在教学业务上归上一层级的电大指导；另一方面，每一层级电大的人财物则归地方行政管理。问题还在于，本级政府和教育行政部门与上一层级电大之间，并没有直接的关系，从而形成两条线之间的不协调，或相互避让，形成“盲区”；或政府单边行为，造成系统的损伤。
比如，地方政府往往不把电大看作是当地的一所高等院校，而把它看作是上级电大的一个分校。在整体规划当地教育发展时，并不把电大纳入其中，在政策上、经费拨款上往往就得不到应有的重视与支持。而一些市县政府在调整优化当地教育资源时，又时常“忽视”了电大作为一个系统有其系统性和特殊性外部，往往在撤销、合并电大时不征求上级电大的意见，而上级电大也因只管教学业务不管人财物而对地方政府的决定无可奈何，眼看地方政府对电大进行撤销、合并，地方电大的实力逐渐被削弱而无计可施论文网站大全。
3．普通高校网络教育对电大“系统”办学平台，竞争大于合作。
自1998年教育部批准电大开展“人才培养模式改革和开放教育试点”项目，又陆续批准了67所普通高校开展远程教育试点。试点高校网院的出现打破了电大在我国现代远程教育领域中一家独揽天下的局面，发展至今，试点高校网院和电大成为构建中国现代远程教育体系中的两支重要力量。随着教育市场由卖方市场向买方市场的转变，两者在其发展过程中竞争是必然的，关键看是良性竞争还是恶性竞争。
相较于试点高校网院，电大拥有的优势就是覆盖全省、辐射城乡的系统平台，也就是“人网”。要开展远程教育，就必须具备相应的组织机构和网点，才能实现相应的教学支持服务，并控制教学过程，保障教学质量。
对电大系统的态度，试点高校网院采取的态度显然并非共建共享的合作。一是排斥，强调自建系统。或是重新设立专门的网点，或是依托当地的职业技术学院等教育机构，即使重复、浪费，即使没有经验、不规范，但也能自成体系。二是恶意利用，变相冲击电大系统。试点高校网院看中的是电大这个严密的组织系统，把触角伸到各市县电大。其实，第二种形式对于电大系统更具伤害性，表面上看是电大系统为普通高校提供了教学支持服务，是一种合作，但电大系统功能并没有得到强化，相反，使电大系统变得更加复杂、脆弱。因为试点高校网院追逐功利的指导思想，对于市县电大只是“用”而非“建”；试点高校网院与电大系统自身的试点，更多的是同一层次（本科甚至专科）的竞争，试点高校网院利用其拥有的办学自主权，招生基本不受限制，办学层次较高，以及普通高校的品牌等优势，与电大系统竞争生源。
四、困境内因分析
1．先天不足：庞大的系统资源与庞大的内耗。
沿袭传统远程教育历史的管理模式，省级电大系统（省级电大、地市级电大、县级电大）三级办学的架构，已经形成为一个庞大的系统。这一系统，作为电大教育先天性特征，既是巨大的资源优势，也容易形成劣势。从发展的现阶段来看，电大系统庞大的内耗外部，已经成为影响电大开展现代远程教育的重要因素。
庞大的电大体系，携带着庞大的人员数量。人多与机构庞大一理，既是优势，也是包袱，只有协调管理与合理利用才可形成优势。电大机构臃肿是事实，与庞大人口和官僚机构给我国带来的诸多麻烦一样，尾大不掉、步履沉重是所有此类肥胖机构共同的弊端。不少基层电大几乎变成了人情关系下的福利机构，即使在情况不如此严重的地方电大，人员冗杂之弊也显而易见，不仅消耗大量国家投资，也给电大的灵活性造成巨大损害，使电大整体效率低下。
2．“营养不良”：投入需求不断增长与财力积累不足。
电大开展远程教育，从上个世纪70年代末以远程教育“第二代”的形式诞生，就蕴含着对现代化设施设备的巨大投入，电大系统享受到了世界银行贷款设备，但只是政府一次性投入的启动资产。随着教育技术的日新月异，教育信息化产品的升级换代，原有现代化设施很快就成为仓库中废旧资产，电大教育面对的是“持续性”的投入需求。特别是进入计算机及网络时代，电大教育跃迁到“第三代”，更意味者越来越大的成本投入。显然，曾经“多快好省”的特色和优势，在规模不经济的情况下，更多的体现为一种巨大的“隐形代价”。
在现代远程教育工程的实施中，省级电大系统参与并实施“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目。从总体上看，规模大了，实力强了。但是，这一社会和经济的“效益”，是没有完全计量投入成本的。为了满足试点的需要，各级电大通过各种渠道，投入了巨大的财力，进行了教学基础设施建设，包括新建、一次次升级改造校园网，配备建设成批量的网络教室、计算机室、多媒体教室、语音实验室等，购置卫星地面接收系统、双向视频会议系统等。这些投入，有这样几个特点：一是这些投入作为开展试点的必要条件，一种必须支出的“入门费”。也就是说，不投入，没有满足基本条件，就不能参加试点。二是这些投入是在电大发展没有多少积累的情况下，在新的经济条件下，用低物价水平的积累，支付高物价水平的建设。特别是高科技产品外部，一次性投入巨大，在学校经费中所占比重大，学校压力大，同时也挤占了正常的教学和教学管理开支，给教学质量带来隐患。三是这些投入是基于事业长期发展的期望值，即规模效益较高，边际成本较低。而现实的发展却是，实际使用率并不高（甚至被传统手段所替代），规模效益也没有显现，规模扩张步履维艰论文网站大全。四是这些投入还只是暂时的。随着技术的进步、设备的更新换代、教育教学更高的要求，原有投入也要进一步“发展”，而且是必须不断加大投入。不投入意味着落后；投入少了、慢了，也意味着落后。
在电大的发展过程中，系统各个层级所得到的政府投入不能说完全没有，但相当有限，更不可能像普通高校享有有关政策（比如普通生的人头经费拨款、科研经费）。同时，电大的办学方针（四个面向）决定了教育对象的特殊性，教育目标是培养“应用型专门人才”，教育层次主要是专科，电大主要的经济来源——学费收入也相应地定位于“较低的费用”。电大系统在目前普遍面临的发展资金不足，财力积累非常薄弱，已经成为一个涉及电大系统生存和发展的现实问题。在抢占现代远程教育阵地与试点项目健康持续发展的发展战略上，在试点规模扩张与质量保证的取舍问题上，在加大投入强化优势还是回归传统降低成本的学校经营管理上，钱，对电大系统确实是一个考验。
3．“自闭”倾向：主观惰性与客观强化。
在当地高等教育格局中，省级电大应该而且可以发挥更大的作用，但事实刚好相反，主观和客观上，电大都表现出自闭的倾向，这与其开放性本性相悖。
主观上，电大一开始就保持着“唯我独尊”的自我期待，认为电大具有普通高校网络学院所没有的系统资源优势，希望现代远程教育工程能够更多地从政策上偏向自己，因而没有能从共建、共享、共同发展的角度，来规划实施现代远程教育这一朝阳性的、可持续发展的工程。从中央电大开展的“人才培养模式改革和开放教育试点”项目来看，至少在省级电大以下的层面，更多的是一种系统内部的自我运作，包括资源的建设、队伍的建设等自身的“劣势”，也是顽强地坚持着自力更生，没有能够体现出开放的姿态，更没有研究、没有规划、没有长期发展的分析与预测。倒是更多地体现着一种片面的竞争。
客观上，省级教育行政部门在规划本省现代远程教育时外部，本着对普通高等教育的一如既往的熟悉、了解和重视，在国务院印发教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，以及教育部关于实施现代远程教育工程的精神指引下，摸着石头过河，自然就摸到了普通高校的头上。还有一个至关重要的因素，就是远程教育网络平台（也就是“地网”）的建设，有的是依托普通高校，有的则是另起炉灶，很少说是依托电大系统的，从而形成一种看似合理的竞争格局，其实隐含着的是资源的重置和浪费。电大系统已经有的系统平台也因为得不到政策和资金的支持，而得不到完善（即使相比重建，更经济），即使电大曾一度拥有远程教育方面的技术优势，在这种游戏规则中，也就注定了技术优势从此不再的命运（电大的技术优势从源头来讲，也是当初政府支持的结果）。电大系统也就只有自我建设、自我发展，自闭倾向得到进一步的强化。
其实，电大系统在发展的过程中，自闭的症结已经相当明显。相当多的省级电大，在当地教育行政部门的印象中，只是一种成人教育的模糊印象，有的甚至对电大已经开展多年的人才培养模式改革和开放教育试点项目根本不熟悉，不了解，又怎么能希望当地教育行政部门、当地政府在规划实施现代远程教育工程的时候，做到全面、客观呢？
五、对策研究
1．一个基本问题：电大系统究竟靠什么来维系？
电大教育二十多年的发展，走过了坎坷的道路。从其以行政区划为单位的建制体系，就可以看出，电大系统一开始就是典型的计划经济的产物。如果说在计划经济体制下，电大系统还比较紧密的话，在市场经济体制下，电大系统就逐渐趋于松散，省级电大自身也提出了由管理向服务的转变，整个省级电大系统越来越表现为合作的关系，在合作中继承并发展了传统体系下的分工。这种松散的趋势以及分工合作关系，实质上也正是市场经济规律在电大系统各个层级办学主体间发挥作用的体现。但因为事物发展的惯性，体现并不充分。电大系统在困境中的思考和探索，最终将厘清主体间的责、权、利，并在实践中验证电大系统现有格局的合理性。
育人是教育最基本社会职能，电大教育也不例外。市场经济规律并不与之必然矛盾，但其作用的机理显然不同于计划经济。无论是从省级电大的角度，还是从地市级电大、县级电大的角度，都必然会提出这样几个问题：
——归属于系统外部，还有多大的办学发展的空间？在扣除办学成本之外，有没有现实的经济利益？系统能够给予什么直接或间接的利益？
——是否必须归属于系统？如果有系统之外的其他办学项目，是否与电大系统发生冲突？如果冲突，谁的现实利益、发展前景更优？
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