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论集体林权制度改革中的法制障碍及对策_集体林权改革-论文网

时间:2014-03-05  作者:林龙

论文摘要:集林权权制度改革这场被称为“第三次土地改革”的制度性改革,近年来以迅猛之势席卷全国乡村。目前的实践已有成果,初步显示了林权改革所蕴含的巨大生产力和诱人前景。然而,集体林权改革在其实施的过程中并没有完全明晰林权所有权和使用权,而且森林资源资产评估法律制度不健全以及与“托管造林”相关的法律法规缺失等问题,都严重阻碍了林业经营者的对林权的处置权和收益权。为此,本文力图从改革林地征用制度,对限额采伐管理进行“松绑”,进一步落实林农对林权的抵押权以及加强林地流转法律法规建设四个方面落实林权的归属,并通过建立和完善健全森林资源资产评估法律制度与“托管造林”相关的法律法规来消除集体林权改革中存在的法制障碍,以推进集体林权改顺利向前发展。
论文关键词:集体林权改革,法制障碍,对策

集体林权制度改革,这场被称为第三次土地改革的制度性改革,2003年在福建、江西等省试点的基础上,按照国家的布局,“十一五”期间在全国全力推进。2008年7月14日,中共中央、国务院为发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,此份作为指导本次林业改革的纲领性文件,将改革本身定性为“中国农村改革的又一次重大突破”。集体林权制度改革的重点是从明晰产权入手,重塑林业微观经营主体,建立以林农为主体的微观市场经营主体,放活山林经营权,落实林业经营者对林木的处置权,确保林地经营者的收益权。“林改”一方面显著推动了农民造林的积极性,从“要我造林”变成了“我要造林”,为生态建设创造了良好的基础。另一方面使森林资源成为农户重要的生产资料,同时让利和还利于民,大部分农民的收入明显增加;与此同时,“林改”也促进了农村的整体发展,增进社会效益。然而,由于我国现行与森林资源开发利用相关的法律法规存在着诸多与集体林权改革不相适应的地方,使林权改革在其实施的过程中遇到障碍。如果这些问题不得到及时解决,将会直接影响林权改革绩效的正常发挥。为此有必要对现行森林资源法律法规中与林改不相适应之处进行分析,以期消除林改的制度障碍。

一、影响集体林权制度改革的法制障碍

(一)所有权和使用权在理论上比较容易区分,但在林改实际操作中却没有完全明晰

按照我国《森林法》、《土地承包法》、《土地管理法》、《森林法实施条例》等涉及林权的法律法规的规定,从理论上讲:林权包括权利主体对森林、林木和林地享有的所有权和由非所有人依法享有的对他人所有的森林、林木、林地的使用权。在林改的操作上,国家也强调要把山林所有权,经营权、处置权、收益权明晰,以确保国家、集体和林农分别在这“四权”中形成不同的利益分配。但是所有权和使用权在理论上比较容易区分,实际操作却难以界定。就拿征用林地为例,国家规定集体森林资源林权的主体应该是农民集体,但《土地法》在第五章第四十六条规定:“国家征用土地(专门指集体土地)的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地主管部门办理征地补偿登记。”显然,从这里的规定可以看出,在国家机关征用农民林地的过程中,农民集体只有被动接受的义务,并不能作为所有权人参与到谈判桌旁边,只要国家有关机关一旦批准林地征收征用,林地权的转让就几近事实。《土地法》第四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿……为该耕地被征用前三年平均年产值的六至八倍。”很明显,这里对农民永久出让土地的补偿实际上也只是对土地使用权的补偿,而不是对所有权的补偿,因并未根据所有权的市场价值,而只是根据土地的使用价值确定其价格。《土地法》第四十八条规定:“征地补偿方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从这里可以看出,作为林地所有人的农民集体只能对林地的征收补偿费具有表达意见的权利,并无作为林地所有权人的应有的权利,国家机关说了算。因此,从《土地法》的相关法条可以看出了农民已丧失了对集体林地所有权中最重要的处分权,农民对集体土地只剩下三项权能,也即广义的使用权,这极大地损害了林农的利益。

与此同时,林权所有者对其所拥有的森林资源没有实际的自由支配权,国家基于林业资源保护的初衷,制定复杂的采伐申请程序,对采伐内容和采伐指标做了严格的限制,林权人在处置林权的流转、林木采伐、运输时受到很大限制。

此外,林农的林权抵押的行使也受到很大限制。国家林业局颁布的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》中有两条规定:“自留山等集体所有的林地使用权不得抵押”、“森林或林木资产抵押时,其林地使用权须同时抵押”。由于农村集体林业用地面积较大,并且是林权制度改革的重点;如果自留山等集体所有的林地使用权不得抵押,就会将大多林农拒之于信贷支持对象之外。同时,国家林业局2007年出台的《关于进一步加强和规范林权登记发证管理工作的通知》中明确规定:“没有稳定的非农职业或者没有稳定的收入来源的农户,将通过家庭承包取得的林地承包经营权转让给其他从事农业生产的农户”和“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的农户,将通过家庭承包方式取得的林地承包经营权采取转让方式转让给非农户”的受让方申请林地承包经营权变更登记的,将不予登记。由于得不到林权证,受让方的权益得不到保障,更不能以林权作抵押申请贷款,不利于林地的流转,降低了经营者投资林业的积极性。而通过家庭承包方式取得的土地承包经营权的抵押在《物权法》中没有规定。基于物权法定的原则,这就意味着《物权法》禁止家庭承包的土地承包经营权的抵押。

由于林农的林地的所有权和使用权受到限制,加之规范的林地流转法律制度还没有建立起来,在流转手续、流转程序等方面存在不少问题,也在很大程度上制约了林权的良性流转。

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