| ”[2]（51）戴慕珍在《地方政府公司化的制度基础》（Jean Oi，1992，118-122）一文中认为，地方政府在发展经济中的四种角色是：一是工厂管理，二是资源分配，三是行政服务，四是投资与贷款。 据此也可看出地方政府在其职能实施中的缺位、越位和错位问题。尤其越位使其殚精竭虑、筋疲力尽却使群众怨声载道，叫苦连天。
地方政府官员为谋取个人或少数集团成员利益而大力发展经济的方式是一种“谋利型政权经营者”的理性经济行为。同时，其推动经济增长的方式又是一种地方政府主导型经济增长方式。同一过程中，国家、政府、市场又都与经济发生着密切的关系。周雪光教授2000年提出的政府与市场互动演进论，为我们超越这种国家与市场的二元对立提供了一个较好的理论框架，即政府与市场融合的余地很大，双方在冲突过程中促使对方的演变，市场制度的形成离不开各级政府的参与，而市场制度的形成反过来又会影响地方政府的经济行为。2002年，边燕杰、张展新两位学者又指出，市场化不仅是经济产权的变化，同时，引起国家职能和经济增长的转变。[6]
这些观点从不同角度揭示了我国经济增长的原因和特征。笔者认为，改革前的计划经济体制以及90年代中期以来完全的市场经济体制是时空迥异，制度变迁了的两个时期、两种体制。因此，不同时期的体制都会促进经济增长，只是增幅大小不同而已，因而地方政府角色也是历史的而非永恒不变的，政府角色随着其职能、目标以及制度、法律、时空而演进，但也有交叉过渡。时至今日，虽然市场经济在我国确立已有十多年，但很大程度上计划经济体制的影子还是随处可见，也即路径依赖，遵循着历史，历史仍在起作用，正像惯性不会随着物体运动的停止而完全终止一样。
三、 小结
联系我国的实际，笔者认为，我国的经济增长是政府主导型的，这里的政府既包括中央政府又包括地方政府。中央政府主导是国家中心论的一个体现，而地方政府仍然是一个谋利型政权经营者。
具体而言，中央政府较之计划体制下干预经济事务的范围、力度大大减小，但是经济活动是在价值规律与中央政府宏观调控这两只手的操控下进行的，国家宏观性政策、监控、预测仍然对经济增长产生着十分重要的影响。重大项目的规划、西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起、设立经济特区、单列市以及扩大内需的经济刺激、应对金融危机的一系列政策措施对不同地区、不同行业、不同企业影响重大。如国际旅游岛的规划和开发对海南楼市的刺激，打击圈地、囤地行为，规制房地产业，遏制房价猛涨的政府行为等等。
就地方政府而言，发展经济，促进本地区经济增长长期以来都是政府官员工作考评的指标和依据。因此，地方政府千方百计创设经济发展环境，招商引资、政策创新以增加地方财政收入、税收收入、以及居民收入。政府官员的绩效不仅关系到地区经济繁荣，而且关系到个人职位升迁、福利增加，二者是荣辱与共的。这就表现为一些官员急功近利用行政命令的手段指挥和干预经济，搞一刀切、形象工程、面子工程，好大喜功，不讲求实际，不关心政策的实际效用，甚至违背自然规律，不因地制宜、不试验不考察盲目搞大规模项目；不尊重市场和价值规律，不考察市场需求和行情，盲目生产，最终却浪费了人、财、物力，而没有促进经济的增长。当然，如果由于在任期间的这些“政绩”被上级领导看见了，就会为他们带来更大的权力和利益，至于这些工程能否继续实行下去，是否产生了效益谁也不去过问，许多的项目因领导人的接替而下马和花样翻新，故伎重施。“许多地方把‘乌纱帽’直接与GDP的数值挂钩，不完成高指标就‘摘帽’于是GDP像一个指挥棒一样驱使着地方党政干部把主要精力投入到经济增长的战场上来，把‘发展才是硬道理’变成‘增长才是硬道理’，地方政府往往急功近利，不计成本，不计代价地单纯追求经济增长速度，忽视甚至牺牲社会的长远发展，严重地偏离了发展的目标。”[3]（61）如某县要求农户沿主干公路的农田一律栽植果树，违背多数农民意愿，农民普遍表示果树效益并不看好，因为十多年前本地就是被要求大力种植果树的，结果树木长了好几年但等挂果了却销路不畅，价格暴跌，加之病虫害影响，许多农户甚至连成本都收不回来，又把果树挖了重新种地。农民不愿再受制于政府了，但他们抵不过政府，所以即使有怨言也只能服从。
由上可见，无论中央抑或地方，经济增长与否似乎永远与政府密不可分。计划经济的体制虽不复存在，但其逻辑仍在延续，路径依赖还将持续。因此，经济过热以及经济疲软的问题几乎都不完全是经济规律使然，而或多或少受到政府行为的影响。正如易重华在其著作中所言：“改革开放以来，我国的每一轮经济过热都与地方政府相关，往往市场未热，地方政府先热，而且有愈演愈烈之势。”[3]（58）在我国现阶段，经济增长的主要方式还是政府主导型，它并未因经济体制的转变而发生根本的改变，地方政府角色在这一转变过程中不断演进，但主角仍将落在经济建设和促进经济增长上。
政府的行为可能带来了经济的增长，也随之产生了许多问题。“乡镇政权作为‘经营者’，一方面有效地刺激和带动了地方经济的发展；另一方面也使得他们成为‘谋利型的政权经营者’，在进入市场后偏离‘国家’的方向，形成既远离地方社会利益，也远离国家利益的具有独立利益的经营者集团。这个特别利益集团在国家和社会关系中产生了“离间”的作用和影响。[7] “基层政权总是处于政治经济矛盾焦点的原因，在于它的多重矛盾角色的内在紧张。由于这种紧张关系，造成了基层政权与社会利益的竞争甚至冲突的事实。……在面临利益竞争时，公共组织的优先权力取代了市场的选择，这极大地消弱了其他社会经济组织间的公平竞争原则。政府地位带来的象征资本——借贷信用、定价地位、融资合法性、资产处置权等等——这些通常需要从市场获得的东西，现在却是基层政权现成的起家资本，而农民则需要与之竞争并经过若干年市场奋斗方能得到。[2]（58） 这就产生了诸如地方保护主义、权力寻租、私设小金库，地方政府招投标中违法操作、项目审批降低要求、优先选择产值高、税收多的大项目导致环境污染等等。比如我国当前房价猛涨既是房地产制度存在严重弊端的结果，又是地方政府和官员与开发商合谋圈地囤地炒房的结果。尤其是地方政府官员唯利是图，中饱私囊，徇私舞弊使得问题日益突出。不幸的是，他们以各自职位的高升为代价牺牲了广大群众的利益。
笔者认为，发展经济固然是地方政府应当花大气力实施的最主要职能，但是地方政府及其官员不能为了获取最大化的剩余索取权而身兼裁判员和运动员双重角色而与企业争夺利润，政府应当统筹兼顾除经济外的政治、社会、文化建设职能及其他社会事业和福利，全面协调、可持续发展，高瞻远瞩，通观全局。正如丘海雄、徐建牛所指出的：“我们认为随着产权改革的深化，中国出现了从‘无私有化的进步’到‘有私有化的进步’的转变，民营化对地方政府行为形成明显的制度约束，地方政府不再扮演直接参与企业经营管理的‘企业家’的角色，退出了企业，转为从外部间接地推动地区经济发展。”[1](30)更高的税收收入固然会将为其实现政治职能提供财力支持，但这必将损害其他市场参与者的公平竞争权利，因为他们无力也不敢与政府部门去争抢利益。 2/3 首页 上一页 1 2 3 下一页 尾页 |
