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体制转型与地方政府的经济行为和角色分析

时间:2015-11-18  作者:

摘要:转型期经济增长与地方政府、国家与市场的关系始终是学界所讨论的重点问题,不同时期计划经济与市场经济体制下经济增长的方式和动力迥然不同,但两种体制下政府主导型依然是经济增长的主要方式,遵循历史的逻辑和路径依赖仍然在延续并将长期存在。而市场经济发展日益完善和成熟的今天,转变政府职能,培育新型的市场主导,政府辅助模式成为保持增长的新方向。
论文关键词:地方政府,经济行为和角色,经济增长,经济体制

一、 问题的提出

根据经济学家科尔奈《短缺经济学》中的软预算约束理论,即匈牙利过去市场改革的失败不是因为厂家或政府经济激励的缺乏,而是在于两者间的关系,尤其是导致讨价还价体制的双边垄断,这种讨价还价软化了预算约束并弱化了经济绩效,认为只有切断政府和厂家的所有权联系,讨价还价权利才会消失,预算约束才会硬化。社会主义国家需要实行私有化才能走向经济的成功。但众所周知,社会主义国家却恰恰是以生产资料的公有制为基础的。况且,在我国建国近30年来的建设并没有使我国走出“短缺经济”的困境,而改革开放不到20年的经济建设却使我国的经济以年均9.5%,工业以年均13%的速度增长了十几年。中国经济的飞速发展和综合国力的不断提升使人欢欣鼓舞。同时,中国经济增长经验和事实似乎是科尔奈理论的一个反例,至少有其值得关注的特殊性。基于此,本文试图探讨如下问题:不同时期我国地方政府在发展经济过程中扮演了怎样的角色?对经济增长产生了什么影响?其职能该如何转变?

二、 两种体制下经济增长的主导因素及地方政府的角色分析

1978年12月底的改革开放,使我国开始步入了以经济建设为中心的轨道。我国经济体制以及经济发展的增长模式也以改革为分水岭呈现出截然不同的情形。计划经济和市场经济下政府扮演的角色也发生了相应的变化。

(一) 改革前计划经济体制下的地方政府角色与经济增长

经济体制作为经济基础的重要组成部分,反映着社会经济的资源配置方式,也决定着作为上层建筑的地方政府的角色。在计划经济体制下,行政指令性计划在资源配置中起着基础性作用,以此控制国民经济运行中人、财、物的配给和统筹协调产、供、销各个过程和环节。

这一时期,中央高度集权,地方政府毫无自主权,仅协助和代理中央进行具体管理和执行,地方政府完全隶属于中央。这种以生产资料公有制为基础排斥商品货币关系的运行方式过于僵化、教条和严苛,个人也完全隶属于所属单位,服从从上到下层层政权的统治和管理,从而使单位制管理和票证代替货币流通盛行数十年,成为特定时期鲜明的特色。不过,“在公社制下,强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间,干部团体虽然绝对支配着生产资料,但这种支配主要来自干部的管理者身份,而不是来自于他们的经营者身份,多数干部只能以其管理身份所允许的方式——行政特权——分享剩余,而这种剩余在制度的限制下也相当有限。”[2](50)计划经济体制作为历史上十分重要的资源配置方式也许符合战后及建国初期一穷二白的具体经济形势,通过统购、统销、统配来集中力量大规模搞建设的方式,可以鼓动和激励人民群众的建设热情以及增强战胜困难的坚定决心。在计划经济体制向市场经济体制过渡时期,“地方政府则在这个社会唯一的、超大规模的工厂中扮演着车间主任的角色,而国有企业就是这个车间中的一个班组。”[3](38-39) 因而,“地方政府作为事实上的经济增长主体能够较快地发展经济,而这无疑给一个处于变化中的社会奠定了保持社会稳定和经济发展的基础,为进一步的改革和发展提供了必要的环境。”[3](55)因此,它的产生在特定时代和背景下有其合理性并具有一定历史贡献。但这一体制也对经济发展和地方政府产生了很大的负面影响。考虑到中央与地方权力配置的失衡,我国也曾进行过两次权力下放。然而,这种体制下中央与地方的关系重心始终完全在中央,并暴露出苏联经济发展中曾存在过的效率低下、活力不足的弊病。“这就产生了一个悖论:实行中央集权,地方被卡得死死的,经济失去活力;而权力下放,国家统一的指令性计划就会被打破,国民经济就会失去计划性。因此,在计划经济体制下是不可能寻找到中央和地方之间分权的平衡点的。……权力的下放和上级都没有改变地方政府作为中央政府派出机构的代理者的地位。”[3](42)

(二) 改革以来经济发展与政府角色

放权让利的“财政包干”、“分灶吃饭”财政分权模式变压力为动力理顺了中央与地方的权力界限和利益归属。而改革以来经济增长的势头以及以往经验使我国经济体制开始了逐渐由计划到市场的过渡。虽然,严格意义上市场经济在我国的确立是十四大之后的事,但早在80年代初期其过渡与转型已初见端倪,并于1997年完全告别短缺经济,无论中央政府还是地方政府职能都发生了明显的变化。中央政府不再以完全的指令性计划指挥地方政府,地方政府也不完全为执行中央政府的指令而作为代理者,其角色转变使两个政府有了平等的交流,相互的妥协,甚至合理的讨价还价。“但是随着改革的深入,随着乡镇政权利益意识的觉醒,乡镇政权为了自身的生存和资本原始积累,越来越深地陷入到地方经济发展的具体活动中,甚至主宰了地方经济发展的方向和命运。”[4]放权让利让地方政府在权力运用和利益分享上得到了前所未有的实惠和甜头,地方政府的私欲也开始萌芽并迅速膨胀,刺激了地方政府为了更大利益而行使权力的信心、野心和能力。他们采用了积极作为的姿态和策略,表现出极大的热情和主动性。

经济增长“国家中心论”者认为,地方政府是推动经济发展的主角,他们提出了地方法团主义(戴慕珍)、地方政府即厂商(魏昂德)、地方性市场社会主义(林南)、村镇政府即公司(彭玉生)、谋利型政权经营者(杨善华、苏红)、市场行动者(洪银兴、曹勇)、地方威权主义(邱泽奇)等观点表述了地方政府作为一个有独立经济利益的主体追求更大利益以及有能力拥有和实现作为所有者的权益。而“市场中心论”强调企业参与市场竞争,尊重经济商品价值规律,生产、分配、交换、消费由企业主或企业经理做出决策,较少受制于政府,资源的市场配置、产权改革对企业经理刺激终而促进了经济的增长。

这一时期,中央政府对经济由直接管理转变为间接调控,进行宏观调控、预测和监督,不再干涉具体的管理、组织等事项,地方政府开始自主决策,自负盈亏,俨然一个企业主或股东。我国科层领导的对上负责制的一个直接结果是,“企业扩张的欲望强烈,地方政府希望企业扩张的欲望更强烈,企业的利润冲动与地方政府的政绩冲动形成了共振、合流之势,共同引发了一些行业的过热现象,其中地方政府的政绩冲动是问题的主要方面。”[5]尤其对维护其职能的税收开始实行国税、地税,中央、地方财政分权,刺激了地方政府官员为其收入增长而招商引资、搞建设、上项目,与企业共同关注着其最大可得利益。这就完全改变了地方政府以往的角色,“……基层政权一个引人注目的新角色,是从事经营,成为经济行动者。这种新角色,一方面,如同企业家角色一样,对地方经济的发展起到推动作用(例如增加工作机会和收入);另一方面,则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系(例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争)。这种新角色,特别能够通过乡镇村政权组织结构的变化得到说明。

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