[摘要]新中国成立初期，在部分城市进行了城市民族自治的尝试，其中河南的城市民族自治在政治层面实行了“慰问”与“自治”的措施，促成了族际政治的有效整合；在经济方面推行了“帮扶”和“改造”的政策，推动了经济的发展和生产关系的升级；在文化领域采取了“分离”与“引导”的策略，导致现代多民族国家意识的强化，城市民族自治的结果促成了民族关系的初步和谐。
论文关键词：城市民族自治,民族关系,和谐
在典型的少数民族散杂居地区，民族工作的经验和理论完全不同于民族聚居区，要想获得充足的逻辑合法性，就必须依据个案的剖析导入丰富的本土经验性内涵，从而取得坚实的论据支持。而1953年成立于原河南省省会的开封市回族自治区，在样本意义上无疑具有无可比拟的优势。
开封市回族自治区的运行历史可以在三个层面解读：在政治上，主要措施体现为“慰问”与“自治”，结果实现了族际政治的有效整合；在经济上，主要政策体现为“帮扶”与“改造”，推动了经济的发展和生产关系的升级；在文化上，主要策略体现为“分离”与“引导”，导致现代多民族国家意识的强化，城市民族自治的结果促成了民族关系的初步和谐。
一.慰问与自治：族际政治的整合
1.建区前的开封回族
开封回族的先民可上溯至唐宋时期的“藩客”。民国初年，开封回族约5万人，占全市人口的20%，围绕10多座清真寺居住，且以“五多”著称，即“失业挨饿的多，无衣无房的多，卖儿卖女的多，小商小贩的多，不识字的多”。由于战乱，1953年开封回族仅存10855人，占全市总人口的6.2%，占少数民族人口的93.09%。
1952年8月，在总结部分地区民族自治经验的基础上，中央政府先后颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》和《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》等文件，由此拉开了全国性民族区域自治的序幕。河南当时还存在着一股不稳定因素，潜伏在豫东（包括商丘、周口、开封等地）的国民党特务散布了“共产党要灭回民”的谣言，煽动豫东等地的回族起来反对新政权，致使当时河南回汉民族关系高度紧张，险些酿成暴乱，史称“豫东事件”。
2.“慰问”与“自治”政策的实施
“豫东事件”引起了河南省和中央政府的重视，1953年1月，中南军政委员会和中央民族访问团中南视察组联合组成中南少数民族访问团赶赴河南。访问团深入回族中间，听取他们的呼声和要求，访问结束后写出报告建议在回民聚居区实行民族区域自治。1953年3月16日毛泽东作出长篇批示《批判大汉族主义》，中央随后批转并指出大汉族主义到处存在，要求坚决克服党内外的大汉族主义。1953年3月和5月，河南省又两次组织了民族访问团前往豫东慰问。这一系列高规格、大规模的慰问活动，打开了河南民族工作的新局面。
1952年底河南省就开始筹划建立民族自治区。1953年1月24日，全省第一个民族自治区——郑州市回族自治区成立,开封也于5月21日宣告成立开封回族自治区，开封回族自治区共有21579人，其中回族9668人，占全区总人口的44.8%。
3.族际政治整合的效果
河南城市民族工作政治层面的“慰问”和“自治”措施，实际上是新的国家政权对原有的族际政治整合方式进行了彻底的改造，构建了一套新的族际政治整合方式，并以这种方式有效构塑了新中国理想的新型民族关系。
⑴通过慰问和自治，新政权完成了在少数民族中合法性的构筑与巩固
20世纪50年代初期中国的城市民族工作，某种意义上可以看作是在农村地区通过广泛开展土地改革实现政治与社会双重变革，达到确立政府的民意基础和政治合法性过程的一种延伸和扩展，也就是在城市少数民族中间构筑或者巩固自身政治合法性基础的过程。族际整合在多民族国家内部的实现，归根结底有赖于多民族国家及其政府在国内各民族利益整合方面的公正性和由此而来的合法性。开封的“慰问”和“自治”政策是相当成功的,开封回族自治区建立后，回汉关系出现了一种新气象，有阿訇说：“回汉好比兄弟”，在生产中也出现了不少的合作互助现象。
开封的这一地方性实践还包括借助阶级划分、群众动员点燃了少数民族群众的政治参与热情，迅速吸收少数民族积极分子进入党团组织。1951年，全市少数民族党员2人，团员12人，1953年便迅速增加到党员36人，团员142人。从而有效地树立起了中国共产党超脱于具体民族尤其是汉族之外作为整个中华民族先锋队的形象。
⑵民族政策鲜明地贯穿着以少数民族利益为归宿的价值取向
民族政策的实质是政策主体价值取向的外在表现，某种意义上说，民族政策的区别就是民族政策价值取向的区别。民国时期官方认定回教徒非回族，从而以剥夺政治参与权的方式扼杀回族权益。而新政权却实行重视少数民族利益的政策，为此甚至不惜牺牲主体民族的某些局部的和暂时的利益。
新政权的建立为中国共产党希冀已久的“各民族大团结、共同繁荣”的理想开辟了实现的可能性，使关于民族的理论和纲领具备了坚实有力的物质基础和政治保障，然后顺利付诸实施。虽然在浓重的理想主义氛围笼罩下，开封开展的民族工作不可避免地存在一些不足，但丝毫没有影响回族的革命热情，他们对领袖和政府由感激进而转为强烈的信任乃至崇拜，推动着新政权的政治威望和声誉达到空前的历史高度。
⑶借助统战等方式完成对少数民族上层的政治整合
少数民族内部存在分层，上层在本民族中有一定的威望和影响,基于这种认识当时提出少数民族工作有两个方面，一个方面要教育和组织少数民族中的劳动人民，另一个方面要对少数民族中上层分子开展统一战线工作。对开封少数民族上层的整合主要有三个途径：一是执政方式，如自治区主要领导人均为回族党员、干部；二是参政方式，推选回族上层进入各级人大、政协等民意机关；三是统战方式，团结少数民族资本家、地主以及伊斯兰教上层。
开封作为当时河南省省会，民族上层人物云集。新中国成立初期，少数民族统战对象达300多人。在宗教改革中，开封伊斯兰教由知名人士马运五主持。由于回族借助伊斯兰教加强内部凝聚，因此，对回族上层的政治整合是通过民族、宗教两个途径进行的。
二.帮扶与改造：生产的发展和生产关系的改进
1.建区前后开封回族的经济
经商是回族的传统，但解放前后开封回族的商业主要是小买卖，多数回族以宰羊卖肉，经营针头线脑为生，有的甚至靠为人抬轿、殓埋死人度日。1950年开封回族78%没有固定职业和经济来源，生活十分贫困。回族自治区成立时，全区经济落后，除了少数手工业作坊外，没有一家像样的工业企业。历史悠久的回族个体经济主要以经营餐饮业、手工业、修理业、服务业为主，经营方式多为沿街叫卖、游街串巷。1953年建区时，全区有个体商贩963户，其中回族占80%以上。
2.帮扶与改造政策的实施
针对回族的经济状况，开封回族自治区筹建伊始就确定采取“帮扶”和“改造”的经济政策。
“帮扶”的主要措施：①直接赈济。1952年冬，回族受救济者2943人，占21.32%，自治区对老弱病残没有劳动力的贫苦回民，累计发出救济款960万元。②优惠贷款。自治区筹备期间就发放贷款11043万元，对少数民族工商业优先发放贷款，并可降息延期。③减免税收。
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