和谐农村视角下的新疆农村低保问题研究_农业论文

论文导读:：构建和谐社会，农村和谐是关键，逐步缩小贫富差距是根本。但目前新疆农村仍有大量贫困人口，成为制约新疆农村社会和谐的最大不和谐问题。高度重视贫困人口这一特殊群体，并逐步建立和完善农村最低生活保障制度，是践行“以人为本”的科学发展观，构建和谐农村的关键。
论文关键词：和谐农村，新疆，最低生活保障制度

 

一、和谐农村的内涵

和谐农村是从农业、农村、农民的角度探讨人与人、人与社会、人与自然，以及人的自我和谐问题。和谐农村是在和谐社会理论基础上提出的，是在构建和谐社会过程中为中国农村改革和发展选定的一个新目标、新思路。从建设和谐农村的角度其内涵包括以下四个方面：一是农村社会人与人的和谐；二是农村社会人与社会的和谐；三是农村社会人与自然的和谐；四是农村社会人的自我和谐。

胡锦涛总书记指出：“农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”构建社会主义和谐社会，重点在农村，难点也在农村，没有农村的和谐，就没有全社会的和谐。

温家宝总理在两会的“政府工作报告”中强调“让全体人民共享改革的成果”，然而，由于农村地区的基础公共服务缺少资金支持，农村经济增长受到严重阻碍，这让中央政府“消除贫困、构建和谐新农村”的努力受阻。很多农村地区的基础医疗卫生和其他公共服务都没有成型，农民“看病难看病贵”的问题过于突出，六亿农村居民不敢随意将自己存下来的钱进行提高农场生产力的活动当中。其结果，政府没能将足够的资源引向农村建设，这就导致农村发展偏缓，政府解决起于城乡差别和迅速城市化所带来的社会和经济问题起来就更加困难。

二、新疆农村贫困状况及低保制度运行现状

1.新疆农村贫困状况

通过上表可以看出，新疆农村居民人均可支配收入不仅远远低于新疆城镇居民人均可支配收入，而且低于全国农村居民人均可支配收入农业论文，而且与全国农村居民人均可支配收入的差距在逐渐拉大，表明新疆农村贫困问题的严重性，要维护新疆的和谐稳定，必须重视新疆农村的贫困问题。

2000年新疆农村在册特困人口44万人。这些特困人口虽然数量不多，但解决的难度较大。随着全疆贫困人口温饱问题的基本解决，特困人口已全部进入低收入贫困人口的范围内。逐步解决了温饱问题。但他们的收入尚不稳定，简单再生产不能维持，仍低于社会公认的基本生活水平。更缺乏扩大再生产的能力，极易返贫。2006年底，新疆1260万农村人口中，人均纯收入少于900元的低收人人口约占15%，为180-190万人。其中，低于670元的贫困人口约130-140万人，占11%；低于300元的特困人口约35-40万人，占2-3%论文网站。目前，新疆有25个国家级贫困县和5个自治区级贫困县，其中20个困家级贫困县和1个自治区级贫困县分布在塔克拉玛干沙漠西南缘的和田、喀什、克孜勒苏和阿克苏四地(州)，其余则分布在北疆高寒牧区和边境地区。

新疆北疆农村的贫困人口主要沿天山、阿勒泰山分布，该区域贫困人口占全区贫困人口的15%。从低保贫困人口取得的收入来看，基本收入主要来自农业，占到农民纯收入的90%，其中种植业收入比重高达74.04%，牧业收入占15.40%。由于农户的收入来源单一，生产投入有限，劳动力大量闲置，生产条件落后，导致脱贫速度缓慢。

2.新疆低保制度运行现状

新疆的农村最低生活保障制度试点工作起始于1999年在经济条件较好的鄯善县，2004年又在克拉玛依市开展了试点，保障标准为每人每月90元，2006年7月保障标准调整为每人每月102元。在规范和完善农村特困户定期定量救济的基础上，2005年9月自治区低保工作领导小组第八次会议决定，自2006年起，全疆农村低保试点县扩大到8个，分别是石河子市和布克赛蒙古自治县、富蕴县、福海县、昌吉市、奇台县、博湖县和新源县。2007年7月1日起，全疆所有的县市推行农村最低生活保障制度，当年低保标准定为700元，对年人均纯收入不足700元的农民实行差额补助，即确定农村低保对象家庭人均纯收入后，差多少补多少，按季度发放，确保农村低保对象的基本生活，共有129万农村人口被纳入低保范围农业论文，每个贫困农牧民每月人均补助22.3元。2008年新疆有131万名特困农牧民群众享受到了低保待遇，每月人均补助45.8元。从2009年开始，贫困标准提高为1067元，新疆年人均纯收入1000元以下的农村贫困人口为231.5万人，每人每月平均补助65元。中央、自治区已给各地安排低保补助金1.6亿元，和田、喀什、克州三地州由中央和自治区全额补助，把农村五保户全部纳入低保范围之内，对18岁以下的未成年人和60岁以上的老人和残疾人实行的是应保尽保，而对于其他年龄段的低保户，则采取岗位培训、技能培训、介绍职业岗位，鼓励他们走出去，积极地就业。在基本生活有了保障的基础上，还制定了与低保制度配套的医疗、教育、住房、取暖等救助措施，覆盖城乡居民的社会保障体系逐步形成。

三、新疆农村低保制度运行中存在的问题

1.保障水平低，资金缺乏

充足的资金保障是低保制度有效运行的前提条件。农村低保资金来源主要有以下三条道路：一是农村低保资金纳入地方财经预算；二是地方福利彩票公益金中安排资金；三是社会捐助。新疆贫困县的财政自给率为20%左右，地方财政无力对农村低保进行支持。最低生活保障线的制定用“以钱定人，以钱定量”方法，存在投入少、低标准、覆盖面窄、事情难办等问题。农村低保标准偏低，远不能满足农村困难群众的实际需要，仅在一定程度上缓解其困难，达不到保障基本生活的效果，而每个月65元的补差标准相对于当前的物价水平来说，也只能是杯水车薪；而城市低保月人均补助155元，是农村低保的2.4倍。农村低保工作中，重“制度”覆盖率，轻“水平”覆盖率的现象很普遍。

2.管理水平有待于提高

新疆地广人稀，不利于民政部门准确统计农牧民的收入情况和全面掌握农牧民的实际生活状况。目前新疆对农村低保的管理逐步进入网络化管理阶段，但由于基层没有完成信息基础设施建设或较为落后，同时还缺乏较为专业的人才，导致了管理信息系统效率低下，在实际的工作中还在使用传统的管理方法和手段，农村低保管理水平较为落后。

3.低保转接困难

在新疆同地区内转接低保较为简单，例如同为巴音郭楞蒙古族自治州境内的低保户可以通过州民政局，经过一系列的手续就可以将农村低保金从一个县民政局转到另一个县。但是在新疆境内不同地区的农村低保目前转接较为困难，全疆还没有实现完全自由的农村低保转接。这样就使得低保户一旦变换了新的居住地点，将无法正常领取低保金。

4.缺乏其他社会保障制度的衔接

中国农村最低生活保障制度是对传统农村社会救济制度的改革和创新。农村社会保障制度是由社会救助制度、社会保险制度、社会福利制度和农村优抚安置制度等组成的完整体系，各项制度功能各异，作用不同、缺一不可。目前大部分农村已建立农村合作医疗和农村低保制度，其他是零零散散的存在。管理机构涉及民政、卫生、教育、劳动与社会保障、财政、农业、扶贫等，部门之间沟通不畅、工作不顺，增加制度运行成本。而且由于农村各种社会保障制度建立的先后顺序、力度、实施范围不同，造成了与农村低保很难衔接的问题。很多农民因病致贫和农村老年人由于没有养老依靠而均被列入农村低保范围。如果新型农村合作医疗和医疗救助制度以及农村养老保险制度在农村有效实施农业论文，这样一部分低保对象的生存问题就可以通过其他社会保障制度形式得到解决，从而就可以让出更多的资金来扩大低保的有效范围，能够惠及更多需要保障的农村贫困群体。

四、完善新疆农村低保制度的建议

1.发展县域经济是实施农村低保制度的根本保证

浙江省农村低保可以做到应保尽保、应补尽补，一个主要原因是各级财政特别是县财政能拿出一笔钱发放农村最低生活保障金。浙江省经济发达，县域经济也发达，县、乡镇财政底子较厚，基本上能拿出资金解决农村低保问题；确实有困难的县、乡镇，由省财政出钱予以财政补助。因此，实施和落实农村低保制度必须发展县域经济。新疆农村贫困地区发展县域经济，当前要突出抓好两件事：

（1）发展县域民营经济，增加县财政收入来源。一是增加以农牧产品为原料的加工企业，跨越式发展第一产业；二是引进外资，开发旅游资源，发展特色经济；三是加速小城镇建设，鼓励农民进城，大力发展第三产业。

（2）发展农村经济，增加农民收入，减少财政转移负担。一是加大开发式扶贫进程，加强基础设施建设，改善农村生活生产条件；二是调整农村经济结构，建立增收长效机制，实施产业化扶贫；三是加速农村剩余劳动力培训和转移，增加农民现金收入论文网站。

2.建立健全农村低保档案管理制度

农村低保档案管理制度的建设有利于促进和完善新疆农牧区基层低保制度的规范化建设，各地区需要根据当地的实际情况，并结合全疆民政系统的统一要求来建立各地区的档案管理制度。加快各级民政部门尤其是基层民政部门的信息化建设，既可以使科学的档案管理制度有强有力的技术支持，又可以提高基层低保工作的效率。建立完善的全疆内部低保户的转接制度，依托信息化的低保档案管理制度，降低低保户在全疆不同地区间的转按难度，可以保障农村低保人员的利益不受居住地转移的影响。

3.完善低保制度的配套措施

仅有农村最低生活保障标准的保障对农村贫困人口来说是远远不够的，还需要通过民政、卫生、教育、农业、财政、劳动保障、司法行政、科技等多部门的协调和配合不断完善相关的配套措施。例如农村低保家庭的子女可以在教育部门和民政部门的扶持条件下接受高等教育，有工作能力的低保成员在劳动保障部门的优惠政策下，可以优先获得工作等。完善的低保制度不仅能更好地保障新疆广大农牧民的生产和生活，还能促进新疆的稳定和快速发展。

4.捐助活动社会化

尽管中共中央办公厅、国务院办公厅曾发出“关于转发《民政部、国务院扶贫开发领导小组在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》的通知(1996年1月)”，但各地执行效果并不理想。许多地方的捐助活动仍是每逢重大自然灾害或是节假日，针对指定的灾区或贫困区域，集中一段时间，突击性地进行募捐衣被和款物；或通过政府的行政体系，自上而下地分派任务，层层下达指标，并由各级地方政府的有关部门分片包干，具体负责实施。这种捐助活动具有临时突击性和行政指令性的特点农业论文，容易引起捐助者的逆反心理，影响社会募捐的信誉，效果并不好。

社会捐助的特点本来是以善爱之心为道德基础，以自愿捐献为基本特征，由民政部门或民间慈善团体负责征集，并用于各种社会救助与福利的事业。随着社会经济的发展和政策的倡导，社会成员收入差别与贫富差别的客观存在，以及善心与人道主义的道德规范，公众的捐赠意识也不断提升，只要有条件有能力的人都可以捐助。而另一方面，只要是贫民，生活在贫困线以下者都可以接受救助。因此，建议捐助活动社会化，建立一个专门机构专事募捐，实现捐助活动经常化，随时都可以捐款捐物。募捐主体民间化，以人为单位，而不是以部门为单位。政府的角色是策划者和指导者，计划调控，制定政策，鼓励社会组织和单位、个人提供捐赠、资助，充实最低生活保障金。2005年新疆直接受社会捐赠0.27亿元。根据民政部提供的数据，2006年上半年新疆到位的450万元低保资金中有136万元是是由社会捐助资金安排的。

总之，新疆农村低保制度建立以来取得了不小的成绩，从解决基本生活问题的单一生存救助走向医疗、教育、住房、取暖等多项摘要作用。

参考文献
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