论文导读:：2010年，教育公平、教育均衡问题已成为教育所要重点解决的问题。本文从城区内教师流动层面，分析了当前流动存在的特点与难点，主要难在未制度化、规范化。并提出盘活教师流动的五个对策：疏通“流动管道”、实现实质性交流、追求“骨肉相连”、加快实现区域内教育的均衡发展、借鉴国外做法。
论文关键词：教师流动，教育均衡，制度创新，对策
“必须促进教育公平，坚持教育的公益性和普惠性，把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群众，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城乡、区域教育发展差距。”――2010年胡锦涛在全国教育工作会上的讲话
“2012年实现义务教育区域内初步均衡，2020年实现区域内基本均衡。”――教育部《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》
义务教育发展的失衡及其折射出的教育公平问题，已成为当前我国教育发展中亟待解决的课题。而解决校际教育发展不均衡的问题，归根结底，是要促进学校办学条件和师资的均衡发展，办学条件可以因经济上升或加大投入而得以解决，师资的均衡发展凸显为至关重要的问题。
作为促进区域内校际师资均衡发展重要手段和方式的教师流动制度，近年来已在我国的很多地区进行了探索和实践，既摸索出了一定的经验，也发现了推进过程中的复杂性。有专家建议，促使教师真正流动起来，需要实施一个包括制度创新、政策配套、管理创新等在内的系统工程。
一、当前教师流动的特点与难点
1．流动出现的三个状况――自发、意向上位、失衡。一段时期以来，我国教师流动性不大，呈现的总体状况是：从流动的主导看，是教师主导而不是行政主导，多数教师流动是自发的、趋利的，政府的号召或宏观调控政策往往失效；从流动的方向看，流动多是人往高处走的单向上位流动，优秀骨干教师源源不断向发达地区、向城市、向重点学校集中；从流动的效果看，不是更好达到教育均衡，而是出现更加严重的教育失衡。
2．教师流动难――难在未制度化、规范化。由于历史、经济和区域的原因，全国各地的中小学校发展都还不够均衡，办学条件较好的学校教育均衡，往往也是师资力量配备相对较强的学校。校际间师资配置上的差异，不仅造成了教师专业发展上的“马太效应”，在某种程度上影响了薄弱学校教师的积极性和创造性，也成为引起社会“择校”、“择师”热的一个诱因。缩小办学条件差距，可以通过调整学校布局和增加对薄弱学校的投入而实现。与之相比，缩小教师水平差距则更为不易。因为，教师不仅是资源配置的客体，更是可以进行主动选择的主体。
以试行教师流动制度较早的辽宁省沈阳市为例，2006年当地调查显示，被动交流教师数量占据交流教师总数的35.01%，参与交流一靠思想工作二靠行政干预。相对自愿参加的，占交流教师总数的37.47%，他们支持改革，同时交流时也有所考虑：或由于原来学校离家远，想离家近一些；或因为有晋升职称的政策导向等。积极主动参加教师流动的仅为27.52%，这些教师大都不存在晋升职称等问题，交流的目的就是为了克服职业倦怠，换一个环境接受挑战。
在薄弱学校办学条件逐步和已经得到明显改善的今天，作为影响义务教育学校质量的第一要素，师资差距已经成为制约义务教育均衡发展的关键。而如果没有明确的强制性制度规定或引导性政策导向，相对薄弱学校在与相对优质学校对优秀教师的竞争中势将处于不利地位。缩小义务教育学校师资差距应该成为政府政策干预中的优先选项，这也是贯彻新的《义务教育法》的必然要求核心期刊目录。由于制度化、规范化尚未到位，各地在推进教师流动的过程中，都遇到了一些困难和问题。如认识和观念问题，即如何让思想发动到位入心；公平公正的问题，怎样使优质学校中真正优秀的教师主动参与交流；激励机制的建立和完善问题，交流政策如何能真正激励主动流动；长效机制问题，怎样使教师交流工作进入常态化。
3．行政主导下，被流动出去的都是学校的――“老弱病残”。按要求，学校要完成一定的交流比例。那么学校往往会趁此机会，将“老弱病残”的教师交流出去。对此，有些行政主管部门制定了应对措施，下达“行政禁令”，用人学校有权对有交流意向的老师进行考核，并从高分到低分择优录用。但是，贯彻的效果尚不是很好，有交流意向的老师往往要看学校“眼色”行事，用人学校只能在有限的范围内考核挑选。
另外，优秀教师的“水土不服”也在考虑之列。“有的老师在这个学校是骨干，交流到新学校，可能由于校情不一样，可能由于学生对象特点不一样，可能这个学科不缺人，他来了没有用武之地，或闲置着或被安排去上别的科目。”
4．在制度保证、规范的要求下，有四大难题亟待有所创新――编制、岗位竞聘、待遇、职数。一是教师编制问题。从全国人才使用的角度看，多年不变或变动很小的教师编制管理办法，如同一个“紧箍咒”，使能干的教师进不来，不能干的教师出不去，限制了教师在本区域摘要进来的这名高级教师只能低聘，这是令人难以接受的。
这四大难题，均可归入激励机制的建立和完善问题，科学合理的激励机制能使交流政策被广大教师接受和拥护，使交流政策的真正落实，使交流政策有长效保证。
二、盘活教师流动，需要制度创新
1．疏通“流动管道”――从“单位人”变“系统人”。在教师定期服务流动和分派优秀教师资源工作中，因为教师人事关系的约束和校际人才壁垒等原因，教师流动不畅的问题逐步显露出来，影响了区域教师资源均衡配置的进一步深化。因此教育均衡，很多开展教师流动工作较早的地区呼吁，要实现教师资源共享，建立长效、科学、合理的配置机制，首要任务是转变传统的人才观念和管理观念，破除传统的人才单位所有制，从根本上解决教师的“人才身份”归谁管的问题。
有专家建议，将教师的管理权限从学校收回到县（区），由县（区）教育行政部门统一聘任，统一管理人事、工资，实行教师全员合同聘任制和“无校籍管理”，使教师全部由“单位人”变为“系统人”，从而优化组合，按需设岗，科学管理，为教师的定期流动创造条件。
还有专家指出，从“单位人”变成“系统人”的“最高目标”是实行教师公务员制度，可以参照美、英、法、德、日、韩等国的做法，修改我国现行的《教师法》或对《公务员法》做出补充规定，将取得教师资格证书并获得教师职位的公办普通学校的中小学教师的身份确认为国家教育公务员，纳入国家公务员行政管理系统之中。在明确其“公务员”身份后，依法对其进行规范监督，使其享有与公职身份相应的权利和义务，并执行相应的收入分配制度。
教师的身份和法律地位是教师队伍建设的根本性问题，也是建立教师城乡流动和管理制度时需要考虑的前提因素。教师是普通受聘者还是公务员？如果是前者，就应该以市场调节为主；如果是后者，教师就必须服从国家的计划和工作调动。相比之下，将义务教育阶段的教师确立为国家教育公务员，能最大程度地推动教师的合理流动与城乡、区域教育的均衡发展。
各省、市级地方政府和教育行政部门应该加强对各地农村教师队伍建设的宏观规划和支持引导，统筹管理与合理配置城乡教师资源；各地农村教师队伍建设情况要纳入国家教育督导范围，并将其结果作为考核地方政府和教育行政部门业绩的重要依据与指标，尤其是城乡教师流动率应作为教育督导评估的重要内容之一，作为衡量各级地方政府教育资源配置合理程度的一项重要指标。
2．实现实质性交流――“人走关系动”。目前各地的教师交流基本有三种形式：“柔性流动”、“支教”和“轮换”。“柔性流动”是指教师仍在原来的学校，但要为其他学校及其教师提供智力支持、指导和帮助；“支教”是指教师在一定时间内到乡村学校任教，但人事关系仍在原来的学校，期满后仍回原学校；“轮换”是指教师在一所学校任满一定期限后，必须交流到其他学校任教，人事关系也随转。
沈阳市从2006年开始推行的教师交流制度，就是这种“人走关系动”的轮换，也是教师交流中最为刚性、力度最大的做法。此改革得到教育界的广泛关注，在教育内部和社会上也引起很大震动。有这样一组数据：2006年，沈阳市五城区交流教师2055名，其中1958人为“人走关系动”，市、区以上骨干教师达到1146人，占交流总数的55.77%。2007年，沈阳又交流教师2064人，其中80%以上为“人走关系动”。如今每所学校起始年级配备了50%的交流教师，全市中小学校教师交流覆盖面达到了100%。
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