制度安排与实践运作民族自治地方干部民族化问题新探_自治机关-论文网

4.党政矛盾干部民族化潜伏的“党性”与“族性”之争

少数民族干部是党和政府联系各少数民族群众的桥梁，是贯彻党的路线、方针、政策的强有力的组织保证，干部民族化政策正是这一优越性的体现。我国宪法就规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”《民族区域自治法》第二章第15条也规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。从文本可以看出，自治县中县长是法定的有族别限制，必须是民族化，而对于县委书记来说，没有硬性规定，这其中就潜伏着“党性”与“族性”之争。例如，在政治实践中，当县长是少数民族而县委书记是汉族时，县长会利用族群意识来对抗县委书记，尤其是当上级行政领导也是本族群干部时，县长更是往往在工作上越过书记而直接对上级行政领导负责，无形中加剧了党政矛盾。

5.民族干部培养和成长的连续性问题干部民族化仅是自治机关干部民族化吗？

目前，民族自治地方干部民族化几乎仅在自治机关有所表现，而所属的下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，特别是乡镇、办事处、村民委员会一级少数民族干部的数量少、素质低、来源不畅、渠道不通，这样会使民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷。笔者对贵州Z布依族苗族自治县Y乡等三个乡镇党委、政府及相关职能部门领导班子及干部的民族成分进行分析，发现其民族化并不是必然，这似乎在一定程度上说明了自治县所谓的干部民族化还只是县级机关的干部民族化。在所调查该自治县所属的一些乡镇，有的乡镇少数民族人口所占比例很高，（如Y乡总人口为3465人，布依族为3462人，所占比例达99.91%）但在干部民族化方面却没有法律要求，这样的乡镇数量很多。可见，我们的制度设计存有不完善之处。

三、“干部民族化变异”的实质与原因

通过对干部民族化实际运行情况的初步观察，突显了干部民族化在政治实践中出现的悖论：一个民主制度的实施却导致了“反”民主和不公平的结果。这一观察发现令人深思，是制度设置本身存在“固有缺陷”，还是实施制度的过程出现了曲解变异？究竟是什么因素影响了干部民族化的运作？这需要我们回到政治实践中，进行一番经验的观察和深入实践层面的研究，这样才能把握问题的核心发现具体制度背后的运作逻辑。

1.制度设计上的“固有缺陷”

制度设计存在的缺陷导致正式规则本身不能实现其价值预设。干部民族化的民主价值要求干部应具备代表的广泛性，能够充分表达各阶层的声音。但文本规定（如族别限制）实际上把更广泛的非主体民族和汉族公民排斥在政治权力范围之外，最终导致能够选任成为自治地方干部尤其是领导干部的仅是部分“准族群化”的公民代表且具有较高的族群意识，这有悖于最基本的民主要求。此外，当少数民族干部按照制度安排通过层层官僚式的选任程序得以任命，并长期浸淫在干部民族化、官僚化的考核和管理模式之中，就使得少数民族干部和干部制度都沾染上了“民族化”气息。这种由于制度的“固有缺陷”而产生的种种弊端，已经成为民族自治地方干部体制内部难以克服的硬伤。

2.党政结构内的“体制弊端”

现行党政结构内的弊端和一些制度间的冲突，也削弱了干部民族化的运行效果。长期以来在党政结构中往往围绕“管人”与“管事”出现的党政不分，以党代政的现象还存在。例如，在民族自治县，根据法律规定，县长民族化而未硬性规定书记民族化，使得在具体事务中，凸显行政领导的权力和代表性，不仅是“管事”而且还由于族群意识的力量使得行政领导在“管人”方面更具权威性，这与体制内长期形成的党管干部、党管一切的惯性并存，无形中加深了党政矛盾。

3.运行环节中的“利益”干扰

从实证观察中可知，在干部民族化的实际运作中，民族化的政治民主价值和社会公平价值都不能得到良好的体现，出现这一现象的原因是由于在政治实践操作过程中逐利因素的驱动所致。在既得利益驱动下，他们不仅不会放弃这些“特权”，还可能为了争取更多的优惠而强化族群认同。其结果是，强大的国家话语体系正在改变着少数民族的认同观念，以原生性客观文化要素为纽带的情感正被国家话语体系的影响所取代，民族身份成为一个不可丢弃的身份标志，无形中从“他者”的角度加强了对少数民族成员的区分，扭曲了制度的运作模式和少数民族干部的行为逻辑。这种“利益”因素的干扰同时存在于政府和少数民族干部两方。政府追求更低的行政成本以达到国家整合，而少数民族干部则获得“政治关系资源”，两者共同维持了干部民族化的现状。

4.公民政治文化的缺失

根植于我国传统文化的各种非正式规则影响着干部民族化的运作，并对正式规则的实施起到阻碍作用。在文化层面，我国传统政治文化中缺乏“公民意识”，因此形成了与干部民族化“不兼容”的非正式规则，影响了干部民族化政策的运作。

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