论文导读:：我国灾害救助工作取得了举世瞩目的成就，但由于我国灾害种类多、发生频率高、分布地域广，在灾害救助中还存在很多问题，如灾害救助主要是政府救助、救助法律缺失、救助资金严重不足等。本文通过对美国、日本灾害救助体制的研究，提出我国新型灾害救助体制的建立。加强救助立法建设，明确救助依据和制度，建立救灾资金多元投人体制，建立灾害风险社会共担机制，加大资源整合力度，优化救助管理。
论文关键词：灾害，救助，国际经验
我国灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大，频繁发生的灾害成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。近年来，随着人民生活水平的提高，中央及地方各级政府对灾害救助工作提出更高要求，把优先保障人民生命安全、最大限度减少人员伤亡放在灾害应急救助工作的核心地位。我国传统的救助制度在过去的五十年里，对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序起到了重要的作用。但是，传统的灾害救助制度越来越凸现出它的不足，必须以创新的思路对其加以改进和完善，这不仅是维护社稳定和保障人民生命财产安全的需要，也是我国社会保障制度建设的首要而紧迫的任务。
一、美国、日本的灾害救助体制
1.美国的灾害救助体制
美国早期的灾害救助主要由教会、慈善机构等社会组织以及地方政府负责实施，联邦政府很少介入，也就没有形成国家层面的救助体制。1950年出台的《联邦灾害救援法》管理论文，标志着联邦开始以立法的形式来抵御自然灾害，但该法仅规定联邦政府在重大灾害时给予受灾州有限的援助。1968年通过《国家洪水保险法》，以增强个人自保意识，分担灾害负担和成本。1974年国会通过迄今最重要的《灾害救助和紧急援助法》，又称为斯坦福法案。同时，一些专项救灾法也纷纷出台，如1974年的《联邦火灾预防与控制法》、1977年的《地震救灾法》。其灾害救助体制主要有以下特点：
第一，救灾政府层级职能划分与合作。美国实行的是联邦制，以联邦、州、地方政府之间的分权为特征。各级政府之间不是管理与被管理关系，而是指导、合作与制约关系。从灾害救援指挥来看，即使总统宣布为重大灾害、联邦开始紧急救助后，联邦官员也不能直接领导、指挥州政府官员和工作人员，而是通过有关各方派出协调官或协调员组建联合现场办公室来指挥救灾工作。美国的这种救灾体制使各级政府职责得到明确划分，体现了权力制衡原则，在应对中小型、非紧急灾害时比较有效。
第二，救灾的协调机构完善论文范文。美国负责协调联邦灾害援助工作的主要部门是国土安全部下属的应急管理署，主要承担应急响应和灾后恢复协调工作，以及全国响应协调中心职责。应急管理署本身的组织规模较小，并不能包揽联邦响应援助工作，其主要作用在于协调。当州和地方政府提出援助要求时，应急管理署将救灾任务分派给卫生和福利部、国防部、交通部以及红十字会等部门和机构，或取得私营部门的支持。应急管理署在全国设有10个地区办公室和2个区域办公室。当州政府请求联邦支持时，应急管理署需派出人员到相关地区办公室和事件发生地进行救灾协调。
第三，军队在灾害救助中作用甚大。美国实行军队国家化，不由某一个政党控制管理论文，其职能也进行了严格界定，即执行军事任务及保卫国土安全。救灾工作并不属于军队的职责，军队也不进行相关的救灾训练。《灾害救助和紧急援助法》第35条第三款“对国防部资源的使用”中规定：“依照本法，当某个州发生一起重大事故，该州州长可以请求总统命令国防部长动用国防部资源执行必要的拯救生命和保护财产的紧急任务。州政府进行灾害援助的主要力量包括国民警卫队、警察以及相关州职能部门及志愿者。
2.日本的灾害救助体制
日本防灾救灾法律比较齐全，从1880年开始就在防灾方面立法，使各个灾种都有法可依。1952年日本就设置了市、町、村灾害慰问金补助制度救灾法律体系，对在自然灾害中失去家庭、住所、财产的受害者进行直接的救助。1973年通过了关于支付灾害慰问金以及出借灾害支援资金的法律，将灾害慰问金补助制度法律化并充实了其内容。在灾害救助机构方面，2001年日本内阁府成为国家灾害管理的行政机构，负责防灾救灾基本政策和防灾救灾计划的制订，协调各省、厅的活动以及对巨大灾害的响应。此外，为了推进综合防灾救灾措施，日本成立了中央防灾会议作为最高防灾决策机构。其灾害救助体制主要有以下特点：
第一，救助体制以自助和政府救助为主，社会救助为辅。人们只要参加了救助保险，就能获得保险公司的赔付金，在重建过程中的负担将会大为减轻。
第二，政府依据受灾者生活重建援助制度，为灾民直接提供资金援助。现行的援助制度不仅放宽了享受援助的条件，同时将最高援助金额从原来的100万日元提高到了300万日元。资金来源由中央和地方政府共同承担，主要根据受灾者的严重程度及自救能力等因素具体确定对受灾者的援助金额。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据灾害减免法对灾民应该缴纳的所得税和固定资产税给予不同程度的减免。
第三，在发生重大灾害时，除社会各界捐款救助外管理论文，日本的金融机构也会出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻那些没有参加保险的灾民负担。另外，一些地方团体也会向政府呼吁要求延长受灾者按揭贷款的偿还期限，并免除因此而增加的利息负担等。
二、我国的灾害救助体制
1.我国灾害救助体制的现状及特点
建国以来，我国自然灾害救助工作取得了举世瞩目的成就，不仅切实保障了救济对象的基本生活，还逐步走出一条具有中国特色的自然灾害救助道路。相继于1997年12月颁布了《中华人民共和国防震救灾法》，1998年1月颁布了《中华人民共和国防洪法》，2006年颁布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》，2010年6月30日国务院第117次常务会议又通过了《自然灾害救助条例》。我国灾害救助体制呈现出以下特点：
在制度建设方面，一是救灾工作法规逐步完善。2005年国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，根据突发自然灾害危害程度设定四级响应机制，民政部于2006年在《灾害应急救助工作规程》的基础上修订出台了《应对自然灾害工作规程》，对每一级响应的条件、程序和措施作了详细规定，全国自然灾害应急预案体系初步建成。二是救灾项目不断增加。2007年国务院决定新增旱灾救助项目，由中央财政按一定标准对因旱灾造成生活困难、需要政府救济的群众给予适当补助；2008年在汶川地震后又实施了遇难者抚慰金、过渡性救助、后续生活救助、对“两孤一残”生活救助等项目。
在体制机制创新方面，一是管理体制与运行机制逐步健全。确立“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针，组建国家减灾委员会，建立由国务院统一领导、国家减灾委综合协调、有关部门分工负责的抗灾救灾综合协调体制，减灾委成员单位之间的协调机制初步建立论文范文。二是社会动员机制不断强化。2005年秋季以来每年都成功地组织了为受灾群众“送温暖、献爱心”的社会捐赠活动，特别在汶川地震抗震救灾中，创造了史无前例的社会捐赠记录。三是国际合作不断加强。我国与联合国相关机构、区域组织、非政府组织及有关国家在减灾救灾领域建立了密切合作关系。
2.我国灾害救助体制存在的问题
一是我国的灾害救助主要是政府救助。政府是社会救助的第一责任人，现行社会救助的各个环节都体现为完全的政府行为。从救助主体看，主要是行政机关，即除民政部门外管理论文，财政、教育、卫生、司法、劳动、法院等部门都承担了相应的救助责任。政府及其职能部门既是救助制度的决策者，也是执行者，还是监督者，集三重职能于一身，贯穿社会救助全过程。从救助资金看，各项灾害救助资金主要是各级政府的财政投入，而社会捐助尚未建立规范的制度体系，社会捐助款物所占社会救助款物总数的比重较少，参与救灾的民间组织与机构很少。
二是救助法律缺失。我国缺乏统一的救灾法，每当灾难发生时，仅依靠行政命令、政策与文件，救助程序不规范，救助工作具有很大的随意性与盲目性，现有的救助项目繁琐零乱，各项制度之间缺乏有效衔接。一些地方出现强制募捐、挪用善款等问题，严重制约了社会救助事业的发展。
三是救助资金严重不足，灾民生活救助的投入与救助的需求存在很大差距。现行救灾体系的一个基本方针是，“救灾资金分级承担，以地方为主”。由于地方财政本身紧张，政府只能用有限的救灾资金保障重点对象的救助，而对于一般对象，即使获得救助，也无异于杯水车薪，只具有象征和抚慰意义。
三、美国、日本的灾害救助体制对我国的启示
1.美国灾害救助体制的启示
美国救灾体制拥有比较健全、完善的法规制度体系，严格界定了联邦、州、地方、部落政府、甚至相关民间组织及私营部门的职责管理论文，构建了比较严密的协调机制、程序和步骤。
第一，美国的灾害救助体制清晰地界定了中央、地方、基层政府的救灾职责，真正落实以属地管理为主的灾害救助管理体制。而当前我国一旦发生自然灾害，地方和基层政府第一反应总是向上级汇报，听候上级指示，导致地方及基层政府作为灾害首要应对救援力量的作用发挥得不明显。
第二，明确各级政府在各种灾害中分别应承担的救灾份额。美国斯坦福法案对宣布为国家级重大灾害后联邦、州政府费用负担比例作了详细的规定，第35条“必需的基本救助”和第38条“修复、重建和置换被损坏的设施”都规定“联邦的份额不低于75％”，州政府也必须承担相应的份额(不高于25％)，并以此作为联邦拨款的前提，如果州政府难以负担这部分费用，联邦可以贷款或预付给州政府，但是这些贷款和预付款应当偿还给联邦，并按照国债利率支付利息。而我国地方及基层政府灾后总是倾向于向上级争取更多救灾资源，导致中央负担越来越重。
第三，完善救灾工作的监督体制。我国目前的救灾监督体制主要是政府从上至下的监督，缺乏制度化的社会监督机制。地方政府首要任务是应付上级的要求和检查，而灾区、灾民的需要反而成为次一级考虑的问题。美国各级政府主要向社会负责，由民众、议会进行监督，这种监督机制在促进灾害救助、救灾制度完善方面发挥着重要作用。
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