| (二) 土地征用“价格管制”下造成租值耗散
《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时还规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。农地征用后就转为国有土地了，因此，地方政府以管理者和征地者的双重身份，常常以公共利益为由进行土地征用，由于现行集体土地所有权虚化，农民在征用中的谈判能力受限和村干部的自利行为，土地的所有权和使用权很容易被征用和征收，土地的处置权、收益权就名正言顺地被地方政府所控制。据统计，截至2007年底，80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地，仅有20%的农用地被征用后用作公共利益的需要。[8]《土地管理法》规定征用土地按被征土地的原用途的价值进行补偿, 征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费及土地附着物和青苗补偿费。土地补偿费为征用前三年平均年产值的6-10倍, 安置费以需安置的农业人口来计算，以前三年平均年产值的4-6倍给付。可见，农民只能得到很低的土地生产收益的“补偿金”，土地征用后再出卖时被排除在分享增值的收益之外。政府以低价征用土地，而开发者又常常低于市场的价格得到土地，在双“价格管制”下，在两个低价中间的巨大土地收益成为了地方政府主要财政收入，还有一些租值被开发者等分割中国论文下载中心。一些政府官员，为了获得丰厚土地收益和政治利益设租，一些开发者花很多时间寻租，从而广泛导致农地租值耗散。2002年，全国土地使用权招标拍卖平均每亩为120万元，而对农民的补偿金常只有每亩1.5 万元到3.5万元。[9]据浙江省一项调查表明，如果征地价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。[10]
三、完善产权制度与交易市场，保护好农民土地权益
从现实状况下，家庭承包制度是比较符合中国特色要求的。农民有一定稳定的土地使用权和收益权，具有一定的经济效率；同时把所有权置于集体所有来防止农民土地买卖，避免农村两级化，具有一定社会效益。因此，在城乡统筹发展中，仍然要坚持具有公有性质的土地承包制，只是要尽量明晰产权，加强政府规制，完善农地产权交易市场，保障农民土地收益最大化，有效保护好农民土地权益。
（一）从法律上完善农地产权制度是农民土地权益的前提保障
1.从法律上保障农民有效土地产权
首先，应完善《村民自治组织法》等法律，从法律上确定村委会只具有宏观管理的权力，负责国家政策指导和公共秩序维护，使党政和经济分开。其次，应从法律上明确农民有效土地产权。一是要保障具有土地使用层面的产权持有人，使农民对土地具有可靠的占有、使用、收益和合法的处置权，使农地证券化、资本化，防止土地权益流失。二是从法律上保障村小组土地合作社为农民土地集体所有权主体。现实中，一个村（大队）常是土地所有权主体，各村小组之间矛盾多，协商成本高，监督难，而村小组相对是一个利益共同体，因此，土地所有权主体以村小组为宜。农民自己成立专门的村小组土地合作社，依法注册登记，取得法人资格，能独立承担法律责任，成为有话语权的市场主体。土地合作社制订章程和各项管理制度；选举产生理事会和监事会；选举一名理事长为法人代表；确定成员大会具有最高权力，有关土地重要问题要通过成员大会共同讨论决定。[11]土地所有权有了明确的主体，就能保障其它权能的发挥，保障在土地流转和土地征用中的谈判地位，保障以市场比较合理的价格下获得土地收益，减少租值耗散。
2.从法律上完善土地流转和征用制度，保障农民收益权
国家应制订《土地流转法》，制订可操作的土地流转细则。土地流转必须要在农民意愿，土地使用性质不变管理论文，农民生存，生产和发展不受影响的前提下进行。土地流转要引入市场机制，流转地价应充分体现土地的用途级差和区位级差，要考虑农民的就业和社保。农民在土地流转中收益应体现如下：一是农地租金收入。二是尽量参与土地流转后的农业规模经营获得工资收入。三是参与土地开发后的利益分红。四是通过多种方式为农民办理保险。此外，土地流转签订合同的期限最好规定为三到五年，给农民在重新签约时获得土地新价值的机会。在条件成熟的地方，可允许土地向开发者流转集中，非农产业主要向园区集中，农民向城镇集中，有效推进城乡统筹发展。
十七届三全会指出：土地征用中要严格界定公益性和经营性建设用地，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，完善征地补偿机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场。为此，国家应制订《土地征用和征收法》，要对公益性用地范围作出明确界定；对建设用地市场要制订可操作的机制；对土地的补偿和农民参与开发性经营做详细说明。用于国家公共利益的征地补偿费至少要使农民的生活水平不能低于征地之前；若是用于非公共利益，要根据市场价格为准，要补偿被征土地现有的价值和可预期的未来价值，并让农民参与经营开发。政府在经营性土地征用中通过税收来获得收益。要保证农民和集体获得土地交易的绝大部分收益。农民土地征用后除获得自己土地使用权征用的收益外，作为集体成员应在合理方式下获得集体土地所有权征收的部分收益，其余收益作为土地合作社的发展基金，农村公共事业改善和农民社会保障的基金。征用补偿在以货币补偿为主同时,可以采取实物补偿和债券或股权补偿的方式加以补充。对征用了农民住房的项目，国家或开发者要解决移民安置，要先保后征，先安置后开发。
(二)加强政府规制是农民土地权益的重要保障
施蒂格勒在其著名的“俘虏理论”中认为政府规制在很多场合并不符合公共利益，受规制者往往利用各种方式使规制者与其合作，使“寻租”成为可能。因此要严格农地流转和征用中政府的规则制度，避免实施“价格管制”。在政府规制上，要公正地从保护土地供求等多方利益出发，履行宏观土地管理的职责，而不是积极介入土地的收益分配。因此，政府要把工作的重点放在在统一规划，明确土地产权，政策引导，调节仲裁，确保土地流转与征用秩序与配置规范上。要把地方政府的政绩考核同合法保护农地流转和征用，维护农民土地权益，保护耕地资源，和谐推进城乡统筹发展结合起来。应建立严格的土地监督仲裁机制，土地资源管理部门在管辖上可以独立于地方政府，由国家专门的土地管理部门进行垂直管辖，严格管理；土地要进行确权登记，严格流转和征用审批制度，防止违法流转和征用，对土地流转和征用过程和后期的评估验收严格把关。同时，应加大地方法院对农村土地案件的审查，或成立专门的土地法庭，严格司法。
（三）建立农地市场机制是农民土地权益的关键保障
首先，建立土地流转市场机制。逐步建立和培育土地经营公司、土地融资公司、土地评估事务所、土地纠纷仲裁机构等来完善咨询、代理、仲裁、融资、保险、地价评估等中介服务。土地流转价格市场化，可尽力避免交易双方信息不对称导致农土租值流失。在农村土地流转中,供求信息在空间分布上较分散,传递设施和手段滞后,因此，可搭建一个交易平台，降低信息成本、减少逆向选择和道德风险。土地经营公司是承担土地招标，挂牌或拍卖的交易场所。农民土地在土地合作社的规划管理下进行评估后，获得较真实土地价值，可到交易中心招标，挂牌或拍卖。开发者要搞规模经营开发，就不再花费较多成本到处寻找土地，寻求政府批租，而是到交易中心获得中国论文下载中心。开发者发现合适的土地后，可进行土地价值评估，进行成本核算可运作后，就可在交易中心成交，也可进行一些谈判达成均衡价格。当然，开发者也可把自己需要的土地信息挂在交易中心，有意愿要流转土地的农民可在这里来选择比较后与开发者进行交易。其中，拍卖是最能使农民土地权益最大化的一种交易方式，通过多方的价格博弈，把流转交易价格达到合理的均衡。其次，建立土地市场交易机制。一是要建立土地听证会机制。政府发表公告，并召开听证会说明征用行为的必要性和合理性管理论文，确定是公益性还是经营性征用。二是要建立土地的评估机制，对公益性征用提出评估补偿价，政府要征求农民土地合作社通过，如果双方在价格上有分歧，则进行谈判协商。对经营性土地征用的，应采用招标、拍卖或挂牌的方式公开交易。在土地征用中，要严格土地的审批制度，防止先征后批，以租代征。要在专门的土地管理部门的监督和相关机构评估下进行，并要对土地征用过程和后期评估验收，从而有效保障农民土地权益。
（四）构建城乡统一的社保体系是农民土地权益的终极保障
我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。目前农民的就业，社会保障等被捆绑在土地上，要推进土地流转和征用的顺利进行，促进城乡统筹发展，应该逐步建立起城乡统一的就业、就学、就医、养老、户籍等制度和城乡统一的社保体系。其中，就业是主体。土地流转和征用后，各方应该为农民解决就业问题，或实施职业培训进行异地转移，使农民更具有生存和发展能力。应该让进城的农村劳动力在企业招工等方面与城市本地职工处于平等的地位。其次，户籍是关键。应采取灵活的户籍制度，可以让土地流转后的农民进入城镇后，先获得该地的暂住户口，然后根据自己在该地生存适应情况决定是否领取该地的常住户口。第三，社保体系是核心。应采取“因地制宜, 量力而行, 形式多样, 农民自愿”的原则, 多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。可以先通过建立“承包地+个人账户”的模式。[12]承包地有保障功能，土地流转和征用后开发者同政府应该通过多种方式为农民办理保险，积累社会保障基金, 最后向单纯的“个人账户”式转化。此外，土地对农民后代有保障功能，对农村的农民子女和进入城镇的农民子女应该提供和城市同等教育，让他们有良好的人力资本投资。
总之，要本着科学发展观的要求，以人为本，科学发展，不断地进行农地产权制度和市场创新，尽量排除“价格管制”，减少“公共领域”，降低租值耗散，提高农地资源配置效率,保护好农民土地权益，促进城乡统筹和谐发展，早日实现全面的小康社会。
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