论ENGO环境公益诉讼制度的构建_合法性

（三）诉讼能力较高，资金压力较小

一方面，环境公益诉讼的调查取证过程复杂，专业技术程度很高，需要经过细致的鉴定和分析过程。公民个人很难调取到诉讼所需的专业技术数据和鉴定材料，也很少有公民个人具有较高的环境专业知识。ENGO的部分工作人员具有良好的环境专业知识，更具专业性，弥补了公民个人在调查取证、资料分析过程中起诉能力的不足。

另一方面，环境污染通常呈现区域性和长时间性导致环境公益诉讼对诉讼主体的资金丰富程度要求较高。但我国正处于社会主义初级阶段，人们的收入水平不高，公民个人一时间很难筹集到如此多的资金，经济费用负担压力巨大，容易使公民个人陷入困境。ENGO在资金筹集方面存在独特的优势，可以缓解公民个人提起此类诉讼的资金不足的困扰。

（四）诉讼效果较好，维护司法公正

ENGO与环境公益诉讼的被告都属于平等的民事主体。由ENGO提起的环境公益诉讼的原被告双方的诉讼关系建立在平等的基础之上论文参考文献格式，避免了公权力的不当干涉私权利的可能，避免司法的公正独立遭到破坏。

另外，比起公民个人对侵害环境公益的干预力量来说,ENGO在制衡企业、行政机关的能力,具有的社会影响等方面有很多优势,ENGO提起诉讼更容易获得社会、新闻媒体、政府的关注和重视。[⑤]

综上所述，在当前我国环境公益诉讼制度缺失、原告资格严格限制的情况下,公民个人和检察机关提起公益诉讼虽然也可以对保护环境起到一定的作用。但笔者认为，由ENGO作为公众环境权的主要代表提起环境公益诉讼，而检察机关代表国家监督诉讼，公民个人对诉讼进行社会监督，在当前司法大环境下将更为可行，也更加符合市场经济下法律运作的规律。

四、ENGO环境公益诉讼制度构建

现今学术界和司法实践中对于ENGO环境公益诉讼的探讨和尝试虽多，但明确的法律条文和经过普遍认可的做法却十分鲜见。在上文中，笔者已经深入分析了由ENGO提起环境公益诉讼的必要性。那么，在当前的司法环境下，应该如何使ENGO提起环境公益诉讼更加完善呢？笔者借鉴法治发达国家的先进经验，认为构建ENGO环境公益诉讼制度可以从以下几方面入手:

（一）起诉主体

1.明确ENGO的起诉主体地位

我国《环境保护法》第六条虽然规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，赋予了ENGO提起环境公益诉讼的起诉权限，但是虽然它与《民事诉讼法》第十五条规定、第一百零八条的规定存在一定的冲突。因此，有必要修改和完善《民事诉讼法》和《环境保护法》，明确ENGO公益诉讼的法律依据。即，在《民事诉讼法》第十五条后增加一条，作为第十五条之二：ENGO为维护公共环境利益，可以针对侵害多数人利益的人提起民事诉讼，要求侵权人停止侵害、消除影响、赔偿损失。将《民事诉讼法》第一百零八条第二款修改为：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，以及以维护社会公共利益为出发点的ENGO组织。

2.完善ENGO的资质认证机制

我国法律确立的双重负责体制和非竞争性原则，限制了ENGO作为社会团体的登记与管理，间接地限制了具有合法地位的ENGO的成立，使ENGO的职能一味停留在协助政府的方面，在较长时间内制约了中国ENGO环境公益诉讼作用的发挥。由此可见，构建ENGO环境公益诉讼制度，完善ENGO的资质认证机制是前提。

一要改变ENGO设立的双重许可制度。1998年制定的《社会团体登记管理条例》规定，ENGO等社会团体的成立必须同时得到登记部门（民政部门）和业务主管部门的许可，也就是我们通常所说的双重许可制度。这种制度严重制约了我国ENGO这类非政府公益组织的发展。因此，今后设立ENGO等社会团体可以参照公司法的相关规定论文参考文献格式，实行严格准则主义，即设立ENGO不须经过行政主管部门审批，只需符合法定条件，经登记设立，领取执业资质证书，就可以依法成立。

二要打破ENGO非竞争性，减少ENGO的行政因素。ENGO非竞争性不可避免地导致ENGO趋于垄断化和官僚化，从而偏离ENGO原有的非营利性、公益性的价值取向，不利于ENGO在政府失灵时公共职能的发挥。因此，必须打破ENGO非竞争性。一要在ENGO的活动领域引入竞争机制，放宽市场准入门槛，降低资质认证所需的最低注册资本。二要通过法律，明确规定ENGO的设立登记、财务制度、组织机构、解散清算以及法律责任等运行规定，放松但不放手地对ENGO的管制。

（二）受案范围

ENGO提起环境公益诉讼只能针对法定的事项，即有具体的法律条款规定可以由ENGO提起的事项。因此，有必要修改《野生动物保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法律以及《环境保护法》的相关方面的法律规定，明确ENGO对哪些案件具有诉的利益，并且进行罗列。笔者认为，ENGO环境公益诉讼的具体案件范围应包括属于国家或者集体所有的矿藏、空气、水流、土壤、植被等全社会共有的物质财富，而不包括仅在私人领域范围内的自然生物或者园林景观。由于自然生物（粮食、苗木、私人花园的花草等）属于公民个人财产，公民个人具有直接的诉讼利益，可以通过公民个人侵权的民事诉讼解决，并不涉及社会公共利益，大可不必通过繁琐的环境公益诉讼来解决。

对于超出法定案件范围的事项，ENGO可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定搜集资料并协助有诉讼权利的诉讼主体提起环境公益诉讼，也可以把有关的环境污染的资料提交相关的环境行政机关处理。

（三）起诉条件

为了防止诉讼主体利用ENGO环境公益诉讼制度随意地提起公益诉讼而导致司法资源的浪费和经济、社会秩序的破坏，ENGO提起环境公益诉讼要严格落实先请求后起诉机制。即，在ENGO环境公益诉讼中，ENGO不可以直接向法院提起诉讼，而应该在提起诉讼前一定期限内向法定行政机关提出行政处理请求，由法定行政机关进行行政处理。只有在紧急情况下、该法定机构不采取相应的措施或者不在法定期限内作出行政处理决定，ENGO才可以以直接侵权人为被告自行向法院提起环境民事公益诉讼。

关于向提出行政处理请求的期限，可以参考行政诉讼的相关规定，一般不少于超过六十天。关于行政机关处理请求的期限论文参考文献格式，可以参考行政诉讼的相关规定，一般不超过六十天，案情特别复杂的，可以再延长三十天。行政机关已经采取或者正在采取行政处罚等方式作出行政处理的，以及司法机关已经介入，欲进行刑事处理的，ENGO不得再向法院提起环境民事公益诉讼。

（四）保障措施

1.建立起诉激励机制，鼓励ENGO公益诉讼

要建立起一套完整的环境公益诉讼激励机制，采取多种手段，鼓励ENGO多为社会公益事业服务，从而促进社会健康有序发展。

首先，国家可以建立专门的国家基金。ENGO可以凭借其在民政部门的资格认证证书和相关环境污染案件的部分证据，无须预先支付任何费用，可以以资格进行担保，无息借取国家基金，作为进行环境公益诉讼的启动资金，从而使环境公益诉讼有序运转。另外，国家还可以启动该专项资金，设立环境保护志愿者培训中心，邀请法学专家、环保专家进行公益讲座，向具有职业资质的ENGO提供免费的环境专业知识培训，使ENGO招募到更多的具有环境专业知识和法学知识的优秀志愿者。其次，在环境公益诉讼胜诉后，ENGO除了可以依法向环保部门获取因进行环境公益诉讼而支出的费用，包括律师费、诉讼费、调查取证费、专家鉴定费等具体费用和ENGO人员因为进行此环境公益诉讼而支出的日常费用。再次，ENGO主管部门和民政部门还可以通过电视、广播、互联网等新闻媒体，给予ENGO以公开表彰、授予荣誉称号等精神奖励，鼓励与保护ENGO提起环境公益诉讼的积极性。最后，有必要建立环境公益诉讼奖励机制。即当ENGO基于公众利益，提起环境公益诉讼，如果ENGO一方胜诉，其还可以从国家基金中得到一定数额的物质奖励和税收优惠，从而鼓励ENGO多进行环境公益调查，提起环境公益诉讼论文参考文献格式，来解决日益严峻的环境污染问题。

2.建立滥诉约束机制，防止滥用权利

扩大环境公益诉讼诉权范围,极有可能导致诉讼权利被滥用, 诉讼主体无限度地占用司法资源,从而使诉讼权利的行使处于不正当状态,司法机关不堪重负。这违背了法律赋予当事人进行司法救济的本意和初衷。为此，应出台相关措施，建立滥诉惩罚机制，对滥用诉讼权利的行为予以约束。

一要建立滥用诉权损害赔偿机制。对于滥用诉讼权利的行为，被告可以依据《民法通则》第一百零六条的规定要求滥用诉权的ENGO赔偿损失，包括必要的资料费、诉讼代理费、鉴定费、误工费、交通费等。与此同时，ENGO也应该承担因其滥用诉权行为造成的司法机关的额外经济损失。

二要建立滥用诉权责任追究机制。对于滥用诉权的行为，可以增加民事诉讼法的交款，对于ENGO滥用公益诉讼的行为，赋予法院采取警告、罚款甚至拘留的法律制裁措施的权力，对那些企图以恶意诉讼方式损害他人利益、浪费司法资源的行为起到警戒作用。例如，《民事诉讼法》第一百零一条可以改为：“诉讼参与人和其他人应当遵守法庭规则，不得恶意诉讼。人民法院对违反法庭规则以及恶意诉讼、浪费司法资源的人，可以予以罚款、拘留或者责令民政部门撤销ENGO的执业资质。严重浪费司法资源者，依法追究刑事责任。”

3.建立ENGO诉讼处分权约束机制

一般来说，民事诉讼的原告依法对自己诉讼权利享有完全的处分权。只要这种处分不损害国家利益、社会公共利益和他人利益，国家就不会予以干涉。原告可以自由决定是否撤诉，原被告双方可以自行和解。但是，ENGO环境公益诉讼的诉权并非由ENGO单独享有，而是属于全社会共有的社会公共利益，只不过某一阶段由ENGO单独行使罢了。因此，应对ENGO的处分权进行适当限制。[⑥]

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