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论ENGO环境公益诉讼制度的构建_合法性

时间:2011-05-13  作者:秩名

论文导读::环境公益诉讼制度仍有诸多问题需要破解。环境公益诉讼的合法性论证。环境公益诉讼的独特优势。环境公益诉讼制度构建。
关键词:ENGO环境公益诉讼,合法性,独特优势,制度构建

  前言
 

20世纪以来,随着经济的飞速发展,环境污染逐渐加剧,环境作为一种公共利益越来越受到社会公众的重视,环境公益诉讼的重要性和必要性也逐渐暴露出来。学术界和司法实践中对ENGO环境公益诉讼进行了很多的探讨和尝试,但是争议较大,明确的法律条文和经过普遍认可的做法却十分鲜见。

中华环保联合会提起的ENGO公益诉讼第一案,虽然开创了我国环保非政府组织(ENGO)成功提起环境公益诉讼的先例,受到舆论的广泛关注。但遗憾的是我国至今尚未在立法上确立ENGO环境公益诉讼制度,引导、支持和规范ENGO环境公益诉讼制度的学术理论也存在缺漏,ENGO环境公益诉讼制度仍有诸多问题需要破解。

笔者拟从ENGO环境公益诉讼第一案出发,从各个角度对ENGO环境公益诉讼进行探讨,以期为今后构建ENGO环境公益诉讼制度添砖加瓦。

一、ENGO公益诉讼第一案简介与案外现状

(一)ENGO公益诉讼第一案简介

中华环保联合会接受江苏黄田港村村民的投诉,起诉江阴港集装箱有限公司的案子是ENGO环境公益诉讼的破冰之旅,它开创了我国公益团体成功提起环境公益诉讼的先例,受到舆论的广泛关注。

从2004年开始,江阴港集装箱有限公司未经当地环保部门审批论文参考文献格式,自行增设接卸铁矿石(粉)的项目,对当地的空气、水源造成了巨大的污染。同时,公司的生产作业还对周边居民噪音污染,使黄田港村居民不堪其扰。周边居民多次反映情况,并曾发生组织拦堵运输货车的情况。2009年5月,江阴市政府曾召开协调会议,要求江阴港集装箱有限公司就环境污染问题进行整改。该公司采取了一些整改措施,但未能彻底消除污染现象。无奈之下黄田港村的一位居民把投诉电话打到中华环保联合会。中华环保联合会是一家非政府组织(ENGO),接到投诉信后,中华环保联合会法律中心的工作人员和志愿律师一起,到江阴展开调查。

2009年7月6日,中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告,向无锡市中级法院提起诉讼,状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权。法院于2009年7月6日立案受理此案。法院在立案后第二天,即2009年7月7日,对被告作业现场和周边环境进行现场勘验,并于同日(2009年7月7日)作出民事裁定书,责令被告立即停止实施污染侵害行为。在案件审理过程中,被告江阴港集装箱有限公司采取了一些污染防治措施。后经法院主持,原被告双方以调解结案。[①]

(二)ENGO公益诉讼案外现状

我国调整环境公益诉讼的法律规定十分有限。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定,起诉必须符合的条件是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”法院通常要求原告必须与案件有直接利害关系,否则不予立案。像中华环保联合会这样的社团组织,与污染没有“直接利害关系”,[②]很难作为原告提起环境公益诉讼。为此,学术界不断地创新环境公益诉讼的理论,地方立法、司法部门也不甘落后地出台支持环境公益诉讼的操作规范。2008年3月,无锡中级人民法院环保法庭被正式批准设立,在法庭文件《关于环境保护审判庭审理案件管辖的若干规定》中,环保公益诉讼的原告主体资格是:各级检察机关、各级环保行政职能部门、环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。2008年11月,云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》,规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提起诉讼。

但实际上,学术界和地方实践规范上理论创新意见虽多,其观点却很难统一。在环境污染逐渐加剧的今天,如何使仍然停留在理论研讨阶段的环境公益诉讼正式进入立法程序论文参考文献格式,成为一大难点。虽然全国人大常委会1989年出台的《环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告,为环境公益诉讼提供了理论的空间。但是,全国人大2007年修正的《民事诉讼法》第十五条、第一百零八条的规定却意在表明,机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,只可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉,机关、社会团体、企业事业单位不可以代替受损害的单位或者个人向人民法院起诉,有权提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。根据立法法第八十五条规定,法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。因此,《民事诉讼法》和《环境保护法》相冲突的规范,《民事诉讼法》应当优先适用。这种法律规范的冲突,直接导致了ENGO作为原告提起的环境公益诉讼往往因为主体不适格而遭拒。

事实上,据统计资料表明,我国ENGO的数量与中国人口规模和地域范围非常不匹配。与此同时,虽然无锡市中级人民法院在2008年5月6日成立了专门的环境保护审判法庭,但直到2008年7月6日,无锡中院环保法庭都没有受理过一起环保公益诉讼。笔者认为,公益诉讼叫好不叫座的主要原因是相关部门对环境公益诉讼认识的不统一。虽然检察机关、ENGO等都被无锡市中级人民法院纳入了环境公益诉讼的原告主体范围,但是人事成本的不足和诉讼地位的矛盾导致检察院在办理环境公益诉讼案件时积极性不高。目前最能代表社会公益的ENGO,在公益诉讼主体上也存在法律授权的障碍。

二、ENGO环境公益诉讼的合法性论证

(一)环境公益诉讼的界定

公益诉讼起源于古罗马时代,与私益诉讼相对,公益诉讼是维护社会公共利益的诉讼。20世纪60至70年代随着环境诉讼保护运动和民权运动的兴起,美国环境公民诉讼制度应运而生。1970年美国《清洁空气法》修正案第304条首次以成文法的形式规定了环境公民诉讼条款,公民通过提起公共妨害诉讼来挑战整个社会的环境污染行为。此后,受现代化工业污染严重的日、法、德等国纷纷在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件提起民事诉讼。在我国司法实践中,由各种诉讼主体提起的环境公益诉讼层出不穷,主要包括公民个人(包括公益律师)、社团组织(主要是ENGO)、检察机关三类。

(二)ENGO的法律性质

ENGO是以环境保护为主旨,不以营利为目的,不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的非政府组织。ENGO的宗旨是维护环境公共事务,ENGO的力量就是公民社会的力量。把社会上的公民组织起来,发挥对环境公共事物的影响力,提起环境民事诉讼,更具合理性。

目前,我国ENGO主要有北京的“自然之友”、“地球村”、“绿家园志愿者”,天津的“绿色之友”等。在实际案件中,由于我国环境公益诉讼法律规定的不明确论文参考文献格式,法院通常以ENGO与案件没有直接利害关系而不予立案受理。另外,我国法律确立的双重负责体制和非竞争性原则,限制了ENGO作为社会团体的登记与管理,间接地限制了具有合法地位的ENGO的成立,使ENGO的职能一味停留在协助政府的方面,在较长时间内制约了中国ENGO环境公益诉讼作用的发挥。

(三)ENGO公益诉讼的法律依据

ENGO作为环保领域中兼具志愿性和公益性的民间组织,提起环境民事诉讼,在法理上具有一定的合理性。随着经济持续高速发展,我国的环境污染渐日益严峻。环境问题已经成为我国经济和社会发展的一大难题。如何有效地做好环境保护工作,除了政府积极出台措施应对,还需社会公众的积极参与。

第一,就环境公益的保护而言,环境权不仅是一种应然状态的权利,更是一种实然的权利。第二,诉权是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时,请求审判机关通过审判方式保护其合法权益的权利。[③]20世纪以来,随着政府环境公益保护职能的缺位,传统的“诉之利益”理论受到了挑战。第三,环境“整体性”、“共享性”的特点和环境侵权具有“公害性”的特点,决定了环境诉讼权归根揭底是一种社会公共性权利。而ENGO是最能代表的环境公共利益的主体。第四,政府在管理上会出现暂时失灵的情况,不能正确反映民意,这时就需要由ENGO代表公民社会的力量来校正。因此,ENGO环境公益诉讼作为一种对环境权的司法救济制度,必然地要求政府授权ENGO去保护环境公共利益。

三、ENGO环境公益诉讼的独特优势

环境公益诉讼虽然在司法实践过程中多有摄略,但是理论规范存在缺陷。对于谁更适合提起环境公益诉讼这一问题,学术界争论颇多,但未有定论。笔者认为,在当前的司法大环境下,由ENGO作为公众环境权的代表提起环境公益诉讼是最为合适的,应当值得提倡。

(一)符合经济学上多数行为一致理论

一方面,ENGO环境公益诉讼符合经济学上多数行为一致理论。环境污染侵害了社会公共利益,没有直接侵犯公民个人、法人的利益,因此,往往会出现无人享有诉权的情况。我国是一个以公有制为主体的社会主义国家,国有财产占主导地位,矿藏、空气、水流、土壤、植被等属于国家或者集体所有。ENGO作为公众自发建立起来的环境保护组织,天然地和公众具有密切的联系,能将公民个人的资源进行集中,加以整合,以解决他们共同的需求但无法使大多数人都支持的公共物品,也就是在环境保护中实现“1+1>2”的组织功能。[④]

(二)起诉意愿强烈论文参考文献格式,时间精力充足

一方面,ENGO以环境公益诉讼作为其成立的根本目的,其主要工作是环境公益诉讼的调查、取证、分析、诉讼,时间和精力比公民个人、其作为诉讼主体提起环境公益诉讼将更为可行。

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