| 内容提要：本文通过对法国、加拿大、上海市以及徐汇区在编制时间、编制程序、绩效评估及公众参与这四个方面的预算编制情况作一比较，对徐汇区在部门预算编制的合理性和科学性提出建议与对策。
论文关键词：预算编制 合理性 科学性
部门预算作为一种全新的预算编制模式，自2001年引入以来得到了广泛的肯定，并开始成为预算编制的主流模式。经过这几年的努力，预算编制启动时间从8月份提前到4月份，编制周期从150天延长到245天，各预算单位的“预见力”有所提高，但由于预算编制启动时间与事业发展及政府工作安排时间存在较大的差异、重大项目的预算决策审批程序还不规范，预算单位申报预算时的盲目性依然存在，出现了预算越早编越编不准的现象，而预算难编也导致了预算执行率的偏低。
一、部门预算编制与国内外的比较分析
为了更加清晰地了解我区部门预算的定位情况，下表列示了法国、加拿大两个国家以及上海的部门预算编制情况。
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项目
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法国
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加拿大
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上海市
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本区
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| 1、编制时间 |
上年12月15日至次年10月，共288天
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当年4月1日至次年3月31日，共365天
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当年9月1日至12月31日，共122天
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当年4月29日至12月31日，共245天
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| 2、编制程序 |
①上年12月15日至次年3月，预算局根据最近修订的对经济发展的预测准备预算建议。
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①3月至6月，财政部提出初步预算建议，各部门制定本部门的三年滚动预算计划，包括战略重点、优先项目、项目风险及业绩考评指标等。
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①4月，财政部门编制下一年度的重点投向及召开部门预算动员。
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②4月，财政部和总理共同讨论，确定预算政策总体方针，并对各部提出指导意见。
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②8月至9月，召开内阁会议，对政府优先进行的重点工作进行审议
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②9月至10月10日，各部门制定本部门的预算建议数（“一上”）
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②5月至6月上旬，各部门制定本部门的预算建议数（“一上”）
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③5月至6月，预算局与各部门对传统项目的开支成本和新政策的开支问题进行讨论，报经总理审议后确定各部门支出最高限额。
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③10月至12月，众议院财政委员会举行听证会，提出预算咨询报告。
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③10月10日至10月30日，财政部门提出部门初审数（“一下”）
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③6月上旬至7月中旬，财政部门提出部门初审数，并报经区领导审核通过后向各部门下达控制数（“一下”）
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④7月至8月，预算局与各部门会谈，讨论经费上限的执行情况和经费明细。
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④12月至次年1月，财政部负责将议会磋商形成的预算建议反馈给内阁。
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④10月30日至11月30日，各部门制定本部门的预算（“二上”）
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④7月中旬至10月中旬，部门编制基本支出和项目支出预算，并经区领导审核后报财政（“二上”）。
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⑤9月至10月第一个周二，预算局起草下年度《预算法案》，并交内阁会议讨论通过后，提交给国民议会。
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⑤次年1月至2月，对预算进行最后的决策，并向议会提交预算案。
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⑤11月30日至12月30日，对预算进行初审
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⑤10月中旬至12月底，对预算进行初审，并提交区政府审议。
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| 3、绩效评估 |
①出台项目分类，制定绩效指标；②定义各部委的支出战略，建立新的管理控制机制；③修改会计制度，即以现金收付制为基础的预算会计和以权责发生制为基础的财务会计；代写硕士论文④建立新的政府财务管理信息系统；⑤培训财政部以及职能部委在中央和地方一级的财务管理人员
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①用设定限额代替支出控制，并赋予管理者更多的灵活性，就是让他们对自身的业绩负责。现在政府财政工作的重点已从控制支出转到了绩效控制方面。②各部门除了财务信息外，还要公布工作任务、目标、预期的项目结果和政策效果，即“三年工作计划”，并实行绩效管理。财政部负责给各部门下达“三年工作计划指南”。
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①制定《徐汇区财政性资金项目绩效评估管理办法》，明确范围及程序；②制定财政支出绩效评估试点项目绩效评估指标，分共性指标和个性指标；③委托中介机构对绩效评估项目进行预算金额审价。
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| 4、公众参与 |
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10月末和11月初，财政经济委员会主持一系列由专家、利益集团和普通公众参加的公开听证会，听取各方面的意见和建议。
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10月中旬至11月初，委托预算单位进行询证；对重大绩效项目由区人大、政协、监委、财政、发改委等相关部门共同参与审核，并从中选择部分项目进行实地勘察。
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通过对国际上部门预算编制情况的比较分析，使我们有了进一步的了解和认识。虽然政治体制和国情不同，但其中的许多做法还是值得我们思考和借鉴。
1、尽管我区部门预算编制周期接近法国和加拿大，但时间跨度不够
徐汇区主要是当年度编次年度预算，而法国和加拿大一般都需跨两个年度，这样即便事业发展计划在四季度出台，那距离预算的最终敲定也有近2个月左右的时间，整个流程设计上就能在一定程度上缓解预算编制启动与政府工作安排在时间上的矛盾。
2、我区重大项目预算决策审议程序还不规范
加拿大每年8月至9月专门召开内阁会议，对优先进行的重点工作进行审议。但是，目前我区重大项目的预算编制虽已统一纳入部门预算程序，但现行的决策程序缺少对全区重大项目与政府工作计划、总体建设规模的一致性和可控性的研究，以及项目实施是否存在问题的分析。
二、增强本区部门预算编制合理性和科学性的建议与对策
1、尝试编制中期预算，规范预算决策机制
这种中期支出框架的设计大大提高了未来年度预算资金的稳定性。编制预算之前，各部门应以区域“十一五”规划为基础框架，向财政部门提交经区政府审议通过的未来3年的工作战略计划，并将之分解成年度目标，应详细阐述完成目标所需要的资金等各类资源。在此基础上，同步构建绩效预算框架，要详细分解到部门下属每个单位、每个项目，订立相应的绩效目标，实现部门绩效目标与部门工作计划一体化。同时，通过建立基本建设等政府重大项目的预算决策程序和规则，与区发改委、机管局等部门联手，使项目的预算分配机制与行政决策机制更为契合，更好地推进重大项目预算决策规范化的进程。
2、完善财政绩效评价工作
财政支出绩效评价的核心内容是依据财政支出绩效评价的分类，制定不同的评价指标，根据评价工作的实践以及历史经验数据制定标准。首先，明晰绩效评价主体。绩效评价专业性强、涉及面广，仅靠财政部门自身的力量显然难以胜任。因此应采取内外结合的办法，由财政部门牵头，吸纳来自高等院校、科研机构、中介机构的技术人员组成专家组，负责解决技术上的难题，对各部门的支出绩效进行分析。其次，建立财政支出评价分类体系框架。可以在四个层次开展，即财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价。第三，构建多层次财政支出绩效评价指标体系。按照财政支出绩效评价主客体的不同，财政支出绩效评价指标体系可以分为，财政支出项目绩效评价指标体系、单位财政支出绩效评价指标体系、部门财政支出绩效评价指标体系、财政支出综合绩效评价体系。
3、强化政府与公众对财政预算的监督机制
首先，健全政府预算例会制度，从预算开始制订到政府提交人大预算文本确立以前，政府应当就预算原则的确立、预算第一次调整和上报文本的最后决定召开三次会议，称之为政府预算例行会议（详见图1-1）。在整个政府预算例会制度中，各主要部门领导可以发表意见，提出事务的重要性，甚至进行横向比较。并在此基础上，形成一个意见表述与集中决议约束相结合的施政制度。
其次，强化政府与公共部门的报告制度。（1）政府行为的报告制度。政府行为尤其是财政预算行为，应该定期真实的向人大及公众报告，而且这种报告要求的是行为过程的报告。（2）公共部门运行的报告。所有享受政府拨款与政府补贴的机构，在提供财务报表时还必须提交一份“非财务”的绩效报告，主要包括部门工作目标的战略计划执行情况及绩效目标的年度执行情况，要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标进行对比；对没有达到绩效目标的说明原因，列出将来完成的计划和时间表；如果某个绩效目标是不实际或不可行的，要说明改进或终止目标的计划。 |
