城市化进程中失地农民的生存困境与对策分析

论文导读：城市化进程中出现了诸多困扰城市发展的难题。城中村城市化及其伴生的失地农民的生存质量就是其中最为典型的问题之一。城中村”失地农民普遍面临着文化程度低和缺乏非农劳动技能的困境。社区经济共同体是都市“另类农民”走出困境的必然选择。
关键词：城市化进程，失地农民，社区经济共同体，困境，对策
 

城市化进程中出现了诸多困扰城市发展的难题，城中村城市化及其伴生的失地农民的生存质量就是其中最为典型的问题之一。城中村居民由于城市建成区的扩展而成为失地农民，农民虽然在户籍上转变为了城市居民，但由于居民素质、就业取向、竞争能力等诸多方面不能与传统的城市居民相提并论，所以处于农村文明与城市文明的夹缝中。农村居民在虽然完成了非农化转变，但并没有融入城市，众多因素影响使其难以彻底城市化。破解都市另类农民问题对于加快我国的城市化进程具有非常重要的意义。调查发现，城中村大多道路街巷狭窄，基础配套设施不全，居住环境较差，这些地区存在着空间结构不协调、布局混乱、市政设施缺乏、安全隐患多等问题，这不仅影响城市形象，也直接影响城中村居民生活质量的提高。

一、失地农民的生存问题分析

（一）身份问题

失地农民的户口问题在在解决方式层面不尽相同。论文发表，社区经济共同体。包括保定[1]在内的一些城市一般采取一次性转换户口的方式解决，即由农村户口直接转变为城市户口，户籍转化过程中不添加任何辅助条件。大部分“城中村”失地农民虽然变为城市户口，但仍然处于农村户口和城市户口的“灰色地带”，该群体既不享有农村的优惠政策，也不享有城市户口的应有待遇，这些失地农民从心理上并没有真正认可自己为“城市人”。在另一些地区的改造中，失地农民的身份问题是由政府征地的面积决定的，即如果征地面积达到一定的比例，户口直接转变为城市户口，反之则维持原来的农村户口不变。这样就出现了同村居民由于征地面积不同而具有了两种不同的身份。没有转变户口的农民，依然由原来的村委会管辖。

（二）就业问题

根据相关资料，各地的 “城中村”拆迁安置办法基本相同。主要分为两种：货币补偿；产权置换。一些地区经过征地、拆迁补偿和农民自己的努力，每户能拥有两套房屋，分别用于自己居住和出租，房租成为了稳定的生活来源。还有一些地区集体经济的企业得以保留，年轻人可到村办企业上班。但由于这些企业在市场中不具备竞争力，前景不容乐观。加以多数农民缺乏文化和技术，常以打零工、摆地摊等方式维持生计，很难在城市中找到稳定的工作。据不完全统计[2]，改革开放以来，我国已有4000万失地农民，约有50%以上的失地农民失业，50%的失地农民家庭经济生活困难，10%的家庭经济特别困难。论文发表，社区经济共同体。70%~80%的人都是到建筑工地打短工，从事简单且廉价的看管、搬运等临时性工作。

（三）养老问题

“城中村”的失地农民没有纳入城镇养老的社会统筹体系。在一些地区，只有年龄超过60岁的老人才享有每个月为数不多的最低生活保障金。失地老人都是依靠子女养老。在进行养老保险试点的地区，基本政策也是以农民个人缴费为主，有能力的集体经济给予一些补助。从我国劳动和社会保障部1992年颁布的县级农村社会养老保险基本方案（试行）上可以看到，到目前为止，农村养老保险费的最高档次为20元，交纳保险金的年龄为20-60周岁，领取养老保险金的年龄一般在60周岁以后开始。目前农民投保意识差，保险水平低，贫困的农民无钱投保，集体资金筹集困难，所有这些因素都导致城镇企业和私有企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。

（四）医疗问题

从劳动保障部等部门颁布的《全民医保试点方案》中可以看到，中央财政和地方各级财政将按一定的比例，补助欠发达地区和经济困难的城镇居民参保。补助范围可能包括低保人员、一定年龄以上的老人、伤残人员、失业人员等，还包括在校大中专学生。但目前的医疗保障覆盖面欠宽的问题仍然困扰着农村居民看病。大部分“城中村”进行了新型农村合作医疗改革，由政府主导，农民自愿参加，并由政府、集体和个人多方筹资，实行社会统筹和个人账户相结合。但个人账户往往资金不足，难以满足基本的医疗需求。很多地方的医疗费没有指定的报销地点，大多数农民的日常疾病都是在门诊治疗，这种费用无法报销，社会统筹的主要受益者是大病参保者。一些地区的“城中村”居民没有参加城镇的医疗社会统筹，其医疗和卫生保健的经济负担仍然很重。

二、影响失地农民生存质量三重原因分析

（一）体制原因

户籍管理制度是我国特有的制度安排。新中国成立后，户籍政策采取农业户口与非农业户口两种制度管理体制，把城市人口与农村人口截然分开，从事农业或非农业不仅是职业上的差别，而且是两种截然不同的身份差异。以户籍制度为核心的一系列社会政策，完全阻碍了城乡人口的流动。论文发表，社区经济共同体。改革开放以后，户籍制度有所松动，但是它的一些规定和内容，对农村人口流动仍然有很大限制，农村人口进入城市就业的门槛依然很高。在城中村形成之前，村民因农业户籍而长期被排斥在城市化和工业化进程之外，本可以在城市化过程中逐渐融入城市社会生活，却被户籍制度“锁定”在市场化进程外。在城市二元体制中最明显的是城乡二元社会保障制度。市场化改革后，我国在城市逐渐建立了以养老保险、医疗保险、劳动保障、失业保险、残疾保障、社会福利保障为主体的社会保障体系，而广大农民仍然依赖于传统的家庭保障形式和土地保障形式。论文发表，社区经济共同体。

（二）自身原因

居民自身的文化素质、年龄结构以及思想观念等都在很大程度上限制了其生存状况的改善。论文发表，社区经济共同体。①文化素质低。“城中村”农民失地前只需要有房屋和土地就可以生活下去，不需要有很高的专业技术。调查中发现城中村居民中具有初中以下文化程度、高中和大专及以上文化程度的比例分别为76.4%、19.5%、4.1%，连续10年以上从事农业劳动人数的失地农民的比例高达55.9%。“城中村”失地农民普遍面临着文化程度低和缺乏非农劳动技能的困境。论文发表，社区经济共同体。②年龄普遍高。劳动力需求与劳动力在年龄结构要求上的不对称导致了就业难。调查结果表明失地农民的平均年龄为36周岁，而这一年龄层次的人通常生活负担较沉重，年龄在50周岁以上的失地农民的比例在10%以上，这表明“城中村”失地农民老龄化的趋势日益加强。该群体已经错过了就业竞争的最佳年龄。③观念较落后。受传统思想影响，失地农民养成了保守、安于现状、不思进取的思维意识。调查样本中仅有31.2%的失地农民认为自己的日常生活已经完全市民化，有高达68.8%的失地农民尚未具备市民化意识。这表明大多数失地农民很难完全融入城市生活，面对城市化所带来的生存方式的转变显得束手无策，沦为城市中的弱势群体。

（三）政策原因

从表1[3]不难看出，“城中村”改造中存在着三个利益博弈主体[4]——政府、开发商和失地农民，中间起调控作用的就是市场。改造中政府起着决策和领导的作用。而失地农民是受影响最大的利益主体，改造不仅涉及其房屋被占、被拆，还关系到其日后的生存发展问题。表1所示的四种改造方式，都无法平衡政府和失地农民之间的利益，致使失地农民在生计、就业等各方面出现问题。

三、失地农民走出困境的对策分析

社区经济共同体是都市“另类农民”走出困境的必然选择。社区经济共同体是在改造前的“城中村”集体资产的基础上建成的。以保定市为例，“城中村”的村集体资产在改造的过程中，一般都是折算成货币现金，再由村委会平均分配给本村居民。社区经济共同体将集体资产以股份制的形式分给失地农民，并由专门的部门进行管理投资，用以升值。社区经济共同体独特的经营模式可以最大限度的保护失地农民的经济利益，最大限度的实现社会福利和最大限度的消除失地农民的心理负担，帮助他们真正的融入社会。

（一）资金来源

社区经济共同体的资金主要来自三个方面，首先是规模庞大的租赁体系。社区经济共同体利用征地补偿款在留用土地上建设厂房、写字楼，从而使房屋租赁带动土地和集体资产的升值；其次是依靠“城中村”改造而形成的经营项目全面的第三产业。社区经济共同体利用“城中村”改造的机会，建立与之配套的经济体系，如房屋建筑公司，建筑材料批发市场，室内装潢设计公司，物业建设与管理公司及改造后大量的社区公共服务工作，如小区环卫、保安和家政服务；最后是因地制宜的生产体系。社区经济共同体利用厂房与当地的地理位置、交通条件相适宜的发展生产，形成具有竞争实力的集体经济企业，或者利用厂房与开发商合作，用厂房和劳动力入股，开发商提供技术及劳动培训。

（二）资金运作

资金运作的关键是使资产不断升值，以满足社区的后续建设和失地农民的社会福利要求。社区经济共同体的原始资金，一部分用来维修、翻新租赁体系，维持房屋的升值空间，或者用来再投资，如社区经济共同体寻找更有价值的区域进行投资，构建商务中心、酒店等物业进行租赁或自己经营，保障投资的营利性；另一部分资金用来购买新的技术工具，如工作效率更高的建筑机器、更符合市场要求的新型建筑材料或用来提高从事第三产业的人员的劳动技能，使之更专业化，更好的应对激烈的市场竞争；剩余资金用来对自己经营的企业进行扩大再生产，提高生产效率或扩展市场，保障生产体系的不断更新、发展和营利。

（三）部门机构

社区经济共同体内部设有五个主要部门：①再就业部门。即帮助失地农民就业，解决他们的可持续生计问题。再就业部门对本社区内失地农民进行详细的调查，按照性别、年龄、有无工作技能及工作意愿进行分类登记，根据居民兴趣爱好进行培训，同时提供一定的资金支持，帮助其实现就业愿望。②养老部门。社区经济共同体设立有专门的社区养老部门，为老人提供家政护理、医疗等服务，通过建立家政服务站、养老机构等部门解决他们的养老困扰。③医疗服务站。社区经济共同体与所在市区的医院合作，在社区内建立医疗合作站，并纳入社会保障体系，失地农民日常疾病的治疗可享有应有的医疗保险优惠，看小病可以就近报销，看大病有补助。④社会保障金发放部门。该部门主要负责支付社区内失地农民的部分养老保险、医疗保险和其他针对特殊人群的补助，每月定期公布各项开支明细表，方便社区内失地农民的监督。⑤心理身份转换部门，该部门设有一套完备的教育培训体系，每月定时定量的对不同的失地农民有针对性地进行职业技能、思想观念、文明意识等方面的培训，部门下设有社区活动中心，包括图书馆、放映室等，图书馆里有满足各种需求的图书报纸杂志，放映室定期放映各种优秀电影，丰富失地农民的业余文化生活。

参考文献
[1]保定市人民政府关于加快市区城中村拆迁改造的实施意见（2008年87号文件）
[2]罗丹.失地农民问题研究[J].经济论坛.2008,3:75-75
[3]喻燕.“城中村”改造PPP模式探析[J].国土资源科技管理.2007,1:40-45
[4]陈涛,杨文选,袁秀娟.“城中村”改造中主要利益主体及其关系分析[J].产业与科技论坛.2008,8:143-144