| （一）我国煤炭战略储备的必要性
1、煤炭的稳定、均衡、有效供给是国家能源安全的重要内容。从近期发展趋势看，由于石油引发的全球范围或局部地区的政治经济危机不断发生，世界强国通过跨国公司加强对世界能源的控制。今后谁掌握了能源的主动权，谁就掌握了经济发展的主动权，也就获得了国际间竞争的先机。而煤炭在我国能源消耗中所占的比例也就决定了其在国家能源安全的重要性。
2、可以防止出现煤炭供给中断的危机。所谓的煤炭供给中断是指由于自然灾害或其他突发事件的发生，导致煤炭产量的急剧下降或运输通道的中断，煤炭供给在短期内大量减少煤炭储备，造成大范围内电厂等主要煤耗企业库存急剧下降，影响到国民经济的可持续发展。我国当前的煤炭储备主要依靠企业且过于分散，煤炭调入区的政府没有可直接调用的煤炭资源，一旦受季节性因素影响或发生重大自然灾害时，煤炭正常供应秩序极易受到冲击。所以，在煤炭关键运输枢纽以及消费地建立煤炭储备基地，可以增强在重大自然灾害和突发事件状态下的煤炭供应保障能力，保持经济社会平稳运行。其次，我国煤炭资源“北富南贫、西多东少”的资源与经济分布度正好相反，这决定了“西煤东调、北煤南运”的煤炭流通格局将长期存在，而运输能力尤其是铁路运力瓶颈成为制约煤炭供给的关键因素，而煤炭关键运输枢纽以及消费地的煤炭储备基地建立则可以一定程度上平抑运力峰谷，释放运能潜力。最后，煤炭储备基地的建立在一定程度上可以成为消费地供需调节的缓冲器。通过在煤炭的主产区和主销区实行煤炭的战略储备，可以有效地减轻种种原因造成的供给中断对我国经济发展的影响，同时也能化解各种由于能源供给风险引起的危机。
3、有利于抑制煤炭价格的剧烈波动。面对中国飞速增长的能源需求，实行煤炭的战略储备，建立国家煤炭应急储备基地，用于应对煤炭供应中断和严重不足等紧急状况，对增强在重大自然灾害和突发事件状态下的煤炭供应保障能力，保持经济社会平稳运行，有着积极的意义中国论文下载中心。此外，对减少煤价波动，从而减少电价上涨压力也会起到一定作用，如果能用市场化手段，国家监控煤炭用户、生产企业等必须储备一定量和一定期限的煤，藏煤于民，那样对保障供应作用会更大。当煤炭价格上涨时，通过向市场投放储存的煤炭，能够起到稳定市场、平抑价格的作用；当煤炭价格下跌时，大量购人，又能够起到保护煤炭生产企业利益的作用。正常情况下，还能够在煤炭供需的淡、旺季节之间起到向能耗企业均衡供给的作用。
（二）我国煤炭战略储备的可行性
建立煤炭战略储备的基本条件已经具备，目前，我国煤炭供应和库存中存在的主要问题：一是社会煤炭仓储设施落后，库存分散煤炭储备，存煤水平低；二是缺乏必要的利益调节和补偿机制，在紧急情况下，只能依靠行政命令“拆东墙补西墙”，调度能力有限；三是铁路运力不足，短期内难有重大突破，制约用煤旺季的煤炭供应。上述问题，在2008年发生的南方低温雨雪冰冻和汶川特大地震灾害中表现得更为明显，造成灾区电煤供应告急、缺煤停机严重，给正常经济运行秩序和群众生活造成极大影响。
如果国家在煤炭消费集中地和煤炭流通中转环节掌握适量的煤炭储备，就可以有效应对灾情，有效弥补电煤缺口，把损失降到最低。从目前来看，我国建立煤炭储备基地的基本条件已经具备。
从煤炭资源看，经过近几年大规模建设和改造，我国煤矿产能和产量大幅提高，在确保当前供应前提下，可拿出部分资源建立国家应急储备。从储运设施看，铁路、公路和港口水运等基础设施快速发展，可以满足建立国家煤炭应急储备的运能需要。从储备技术看，目前，我国大型煤炭企业煤炭物流已形成长流水、不断线的循环，可以利用这些企业优势，增强应急储备煤炭的流动性，从而避免长期堆存带来的变质、自燃等风险，加上实践中已经形成的可行技术，能够保证储备数量和质量。从时机上看，当前全国迎峰度夏工作平稳有序，全国重点电厂存煤保持在6000万吨左右，属于较高水平。利用迎峰度夏之后、冬季用煤高峰到来之前，抓紧储备一部分煤炭以备今后可能出现的应急状况，正是好时机。
为规范国家煤炭应急储备管理，提高应急状态下的煤炭供应保障能力，2011年5月11日，国家发展改革委、财政部会同交通运输、铁道、能源等有关部门研究制定了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》提出将委托煤炭、电力等企业，在重要煤炭集散、消费、关键运输枢纽等地建立煤炭储备点，这也是我国首次提出建立煤炭应急储备基地。该《办法》出台标志着我国正式开始煤炭应急储备体系建设。煤炭储备将用于应对重大自然灾害、突发事件等导致煤炭供应中断或严重不足情况煤炭储备，煤炭储备由中央政府统一调配。
四、建立我国煤炭战略储备的政策建议
从我国今年引发的电荒，主要成因是煤炭价格持续上涨所致，使得建立煤炭储备的必要性越来越凸显，实行煤炭的战略储备是一项庞大的、整体的系统工程，它涉及经济、法律、社会、科技等方方面面，它是看得见的有形实物，它需要建立一套完整的煤炭战略储备制度体系，需要有一个完整的操作主体作为支撑。此外，加快特高压交流试验示范扩建、锦屏至苏南特高压直流、青藏直流等在建工程的建设进度，加快一批特高压电网规划项目的前期工作，争取尽早核准和开工建设缓解电荒。我们认为，我国实行煤炭战略储备的对策有以下几个方面：
（一）建立完善的煤炭战略储备法律和制度体系。煤炭储备是一项事关国家与产业安全的战略性工作，是一个综合性的系统工程，它的实施过程必将是一个利益的冲突与协调，权利、义务的争夺和配置，时机、尺度的把握和衡量等长期而复杂的过程，这项战略的实施离不开法律和制度体系的支撑，必须有法可依，没有法律和制度体系的支撑就很难实施。我国现在不仅迫切需要在这方面进行立法，尽快以法律的形式规定中国将要建立战略煤炭储备，而且在实施煤炭战略储备之前应当有一套比较完善的制度设计。这些制度设计应当包括煤炭储备的模式、规模大小、管理体制、资金筹措渠道、运行机制等等。同时建立煤炭应急储备制度，实行国家储备和企业储备相结合，特别是在大型中转港口、骨干企业建立煤炭应急储备，提高煤炭应急供应保障能力。
（二）确立煤炭战略储备的主体。战略煤炭储备首先是从国家安全角度考虑实行的储备，不仅仅是为了保证企业生产经营连续性、稳定性的商业储备。因此，从煤炭战略储备的重要性来看，应走以国家煤炭战略储备为主，搞煤炭储备需要一定规模的场地、技术和运输、搬倒设备等硬件和大量的资金做支撑，为了搞好国家储备基地的建设和运作，国家在实行煤炭战略储备中，应吸收具有建设煤炭储备设施能力和经营煤炭经验及煤炭储备技术的经销企业参与，设立合资公司，专门从事相关实施的建设和运营。国家在融资、基础实施建设、价格补贴方面给予政策上的优惠，并对其进行监管。积极鼓励有能力的煤炭生产、流通、消费企业进行必要的储备，规定这些企业在正常的商业储备之外，承担一定的为国家和社会服务的煤炭储备煤炭储备，尽快建立我国的煤炭战略储备体系。
（三）建立煤炭资源重点勘探区。各地要建立煤炭资源重点勘探区，实行战略性保护，取消由社会投资的探矿权。由国家和地方政府安排资金统一组织找煤、普查和必要的详查，统一管理煤炭一级探矿权市场，在此基础上各地要编制矿区总体开发规划和矿业权设置方案，依此实行煤炭资源二级探矿权和采矿权市场化转让。在采取政府补助的基础上，各项矿权收益作为政府非税收入全部纳入财政管理，主要用于煤炭资源地质勘探，实现滚动。
（四）筹措煤炭战略储备资金。建立煤炭战略储备体系成本巨大，需要大量的资金投人，这些投入包括储备设施建设成本、设备维护费用、搬倒运输费用、煤炭保存费用以及煤炭购买费用等，这些投入不能靠煤炭经营和盈利的办法来解决，必须有畅通的资金筹措渠道来予以保证。如何筹措足够的资金就成为关键。我国实行煤炭战略储备可考虑从这样几个渠道进行筹措。国家煤炭应急储备所需资金，由承储企业通过银行贷款等方式解决，相关银行在坚持信贷原则、保障资金安排的前提下，对承储企业贷款给予支持，中央财政给予贷款利息补贴；对应急储备煤炭所发生的场地占用费、保管费用等，中央财政给予适当补助中国论文下载中心。一是财政性筹资。通过发行债券的形式进行筹资，这主要解决国家煤炭储备基地的建设和运作，对应急储备煤炭所发生的场地占用费、保管费用等，中央财政给予适当补助。二是政策性筹资。通过征收煤炭开采资源税和消费特别税的形式，支持企业煤炭储备；三是银行业金融机构筹资。由承储企业通过银行贷款等方式解决，相关银行在坚持信贷原则、保障资金安排的前提下，对承储企业贷款给予支持，中央财政给予贷款利息补贴，来解决煤炭储备，此外，以储备的煤炭作低押；四是企业自筹。煤炭储备企业通过个人入股等形式进行筹资等；五是加快煤电市场化改革，理顺煤电定价机制。政府继续积极介入煤企和电企的价格谈判，并在电企出现巨额亏损时，给予相应财政补贴；允许上游煤炭企业涨价同时，应允许电力行业相应弹性提价。同时，对挤占大部分中游利润的电网企业进行市场化改革。
（五）选择适当的煤炭战略储备基地。煤炭战略储备基地的选择应当考虑储备成本底，能够保证及时供给，运输便利，安全系数高等四方面因素。因此我国煤炭战略储备基地的建设应当选择在煤炭的主产地、主销地和铁路、公路枢纽区域。同时我国应该发展大型煤炭企业集团煤炭储备，加大国家对煤炭供应的控制力度。建议全国煤炭交易中心通过公开、公平、公正的煤炭交易引导市场形成合力预期，减少市场供求波动和价格暴涨暴跌。此外，加强电煤产运衔接，稳定电煤价格，保障重点电厂的电煤供应；发挥各级政府在有序用电管理中的主导作用，组织制定各地区有序用电方案，切实保障供用电秩序；电力部门及时发布电力供需信息，引导社会科学用电、节约用电；积极推进能源基地建设，优化电源地区布局，改变电力就地平衡的旧有模式；坚持输煤输电并举，大力提高输电比例，减少大规模、长距离输煤的压力；支持特高压输电技术的发展和应用，加快建设规划中的多个特高压输电工程，力争2013年投运，以扩大跨区跨省输电容量。
（六）科学确定煤炭储备规模。煤炭的储备既要考虑国家能源安全的依赖和需求程度，还要考虑储备技术，防止煤炭的自燃和灾害损失。因此确定科学的储备规模和时间非常必要。鉴于煤炭储备的特殊性和我国的实际情况，起步阶段应当规模逐渐增加。由于煤炭具有不宜长期储存的特性，所谓煤炭储备实际上是动态储备，允许企业买进卖出。不过，每个参与企业需要保证国家规定的煤炭数量，在紧急情况发生时，国家可以优先以低于市场价的价格采购应急储备的煤炭，按我国能源的依赖、需求程度和储备技术要求，国家煤炭应急储备期限原则上按照每年8个月确定。在没有应急动用情况下，承储企业储备期月均库存不低于基础期内同期库存量与储备量之和，储备基地储备的煤炭应当 在 30-60 天周转一次。
参考文献：
[1]张艳，国家煤炭应急储备方案获批今年首批储备计划完成500万吨并将有效减缓电价上行压力[N]，京华时报2011.03.25
[2]李阳丹，首批国家煤炭应急储备开始落实[N]，中国证券报2011.04.22
[3]施智梁，吕晓宇，市场煤70天劲涨10%电价上调未解电厂经营困局[N]，经济参考报2011.06.07
[4]闫志强,国家启动建设煤炭应急储备体系[N]，中国能源报2011.06.09
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