中国学前教育发展与改革的探析-基于OECD国家财政支持的经验

论文导读:：学前教育作为基础教育的开始，重要性不言而喻。但由于我国在学前教育方面的财政投入不足，使得“入园难、入园贵”成为全国范围内的普遍现象。为了尽快解决这一问题，切实加快全国学前教育的发展。我国迫切需要了解和借鉴世界各国的经验，已制定符合我国国情的学前教育财政支持。
论文关键词：学前教育，财政支持，经合组织
 

学前教育作为基础教育的开始，其重要性不言而喻。但由于我国目前在学前教育方面的财政投入相对不足，使得“入园难、入园贵”成为全国范围内的普遍现象。为了尽快解决这一问题，切实加快全国学前教育的发展。我国迫切需要了解和借鉴世界各国的经验，以制定符合我国国情的学前教育财政支持。所以，作为世界经济最发达的经合组织[1]成员国便成了我们重点研究的对象。

一、OECD学前教育财政支持的经验

OECD 1999年的教育政策分析指出:“发展学前教育是向终身学习的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。”各发达国家在认识到了学前教育的重要性后，都纷纷把学前教育作为本国教育发展的重要项目。如德国、美国，已经把学前教育视为民族竞争力的重要组成部分，纷纷制定详细的教育大纲、标准，政府也编列了学前教育的发展规划。英国在布莱尔首相时期，已经启动了学前教育变成义务教育的工作；日本也开始着手推动学前教育免费化的进程等等。可见，学前教育的重要性，它不仅有助于促进个人的成才和家庭的发展，更会为社会带来巨大利润。

1、国家高度重视学前教育，学前教育公共经费投入大

学前教育公共经费投入是指由国家财政预算内的教育拨款中，给予对学前教育投入的专项资金。[2]图1 是OECD国家对ECEC 项目公共经费投入占GDP比例，从中我们不难看出，丹麦在0-6岁ECEC项目上投入的比重是最大的，占GDP的2%；瑞士和芬兰投入分别占GDP的1.7%和1.3%，除此之外这三个国家对6-7岁的儿童另外投入0.3%GDP。由此可见，它们对学前教育的重视程度。虽然英国和美国的投入只占GDP的0.5%和0.47%，但由于英美两国数额巨大的GDP，这一投入足以保障本国学前教育事业稳步的发展。英美两国的学前教育十分发达，以美国为例，美国把发展学前教育放在全美八大教育目标之首，并以联邦立法的形式加以规定，这在美国教育立法中尚属首次。除此之外，还不断加大对学前教育的投资额度，从1965年批准的拨款9600多万美元幼儿教育论文，到2003年修订案中的拨款68．7亿美元，38年时间财政投入增长了70多倍。[3]充足的财政投入一直都是一国学前教育事业发展的基本保障，而国家的高度重视则是财政投入的坚强后盾。OECD的成员国中学前教育发达的，基本上都具备这两点。

图1 为OECD国家对ECEC[4]项目公共经费投入占GDP比例[5]

2、通过公共财政支持学前教育

随着各国对学前教育重要性的不断认识，越来越多的国家正逐步将O一6岁幼儿的保教责任由私人责任转为公共责任，并通过公共财政不断强化政府对学前教育的责任。最典型的便是英国，英国通过公共财政支持学前教育，并采取学前教育有关预算在政府财政预算中单列的方式，以保障公共财政稳定投入。除此之外，英国政府实施了重大的幼儿福利改革“确保开端”项目，提出了对3岁以上幼儿提供免费教育，并加大了对幼儿照看机构的公共投资力度。英国学前教育之所以能在较短时期内发展的如此迅速，很大程度上是得益于此。

通过公共财政支持学前教育是OECD的成员国又一大共性之处。从OECD成员国2005年学前教育拨款情况来看，瑞典学前教育的预算占总教育预算的8.5%，显然没有匈牙利（15.3%）和西班牙（13.1%）这些国家占的比重大，但是它的公费却占学前教育总花费的100%，即在瑞典不论父母的就业和收入情况如何,学前教育都是免费的。但这样的情况是少数的，大多数的国家仍是采用公共财政支持和根据家庭收入交费并行的方式，但公费的比重大多高于60%，而家庭所支付的部分一般不多于30%。[6]（如图２所示）。通过公共财政支持学前教育能大大减轻家庭的经济负担，从根本上保障了学前教育的顺利开展。

图2为OECD成员国2005年学前教育拨款情况[7]

3、依法治教，为学前教育投入提供立法保障

通过上述分析，充足的财政投入可以保障学前教育事业的基本发展，但要想保障充足的学前教育投入最有效的做法却是立法，即“依法治教”。“依法治教”是美国联邦政府为保障本国教育投入和发展的一大特色，也是世界教育改革发展的必然趋势。为了学前教育快速健康的发展，美国先后通过了《提前开始法》（Head Start Act）、《儿童保育与发展固定拨款法》（Child Care and DevelopmentBlock Grant Act）及《不让一个儿童落后法》（No Child Left Behind Act）等法律，这些立法明确规定并有效地保障了对学前教育事业的各项拨款，从而有力地推动了美国学前教育事业的发展。[8]而当今世界另一个发达的资本主义国家­--英国，为了学前教育的发展也先后出台了多部法律，如：《1988年教育改革法》、《1998年学校标准与框架法》、《2002年教育法》、《2004年儿童法》和《2006年儿童保育法》等，这些法律明确规定了政府在发展学前教育事业中的职责，从而保障了学前教育充足的财政投入核心期刊目录。我国学前教育财政投入不足很大原因就是因为我国各教育法中没有明确规定政府对学前教育的职责。

4、实施补偿性援助，促进学前教育均衡发展

虽然OECD的成员国在经济、政治、文化和社会等方面都存在着不同程度上的差异，学前教育的发展也不尽相同，但他们却都把学前教育视为是一种准公共产品，并具有很强的福利性。与此同时，它们还把为弱势群体提供科学的学前教育，作为其消除贫困、缩小社会差异的治本良策。所以，各国除了重视学前教育的公平之外，更要求各地方政府因地制宜对困难家庭实施一些补偿性援助。以英国为例，英国自上个世纪末开始，就把消除贫困儿童、增加教育投资,特别是发展学前教育、保护弱势幼儿群体等,作为布莱尔政府教育改革的中心议题。英国《拨款法》更是明确列出了“借助儿童基金帮助弱势儿童与青少年及其家庭,应对儿童贫困和社会排斥现象,以打破机会剥夺与弱势地位的恶性循环”的专项拨款，并且这专项拨款逐年增加。^[9]可以说，幼儿是每个家庭的希望和未来，如果他们不能接受教育这不仅是教育最严重的“排斥”，也是社会最大的不公平。支持学前教育,让每个适龄儿童都能上学，不仅可以保障幼儿健康的成长，从而促进学前教育的均衡发展，更可以缓和一些阶级矛盾，维护社会和谐。

二、我国学前教育存在的问题

在研究完OECD国家的学前教育后，回头看看我国的学前教育发展现状。众所周知，我国是人口大国，0-6岁的儿童多达 1.3 亿，是世界同龄儿童的五分之一。而我国学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的 1.2-1.3%，且十年来徘徊不前。这个比例相对于其他发达国家是很低的，与 1.3 亿的学前儿童规模极不相称，从根本上就很难支撑我国的学前教育事业的发展。[10]

一直以来，学前教育就被人们所忽视，是我国各类教育中最为薄弱的环节，但好在有企事业单位支持。随着社会的不断发展，经济体制的改革，企事业单位逐步分离，我国的学前教育成为“灰色地带”，幼儿园的数量和质量急速下滑，使得大部分地区上幼儿园的费用超过了上中小学的费用，而一些经济发达地区出现了“天价”幼儿园。虽然近年来经过国家的调整，我国某些经济比较发达的地区学前教育的质量和入园率较高，如：上海市2005 年，3-6岁在园儿童为28.70万人，入园率达95%。[11]但这只是极少数的幼儿教育论文，整体情况不容乐观。据2006的数据显示，全国学前教育适龄儿童有6000多万，但入园就读只有2179万人，入园率仅为36.3%。而同一数据，西班牙、比利时的为121%，日本为86%，美国相对低一点，但也有62%。（如表3所示）。为了促进我国学前教育更好的发展，对中国学前教育的现状进行分析，我认为中国学前教育主要存在以下三方面问题：

图3 2006年OECD成员国学前阶段的毛入学率（%）[12]

1、 国家忽视学前教育，财政投入不足

学前教育作为各级各类教育的基础，其重要性不言而喻。但是，由于我国对学前教育的不重视、财政投入的不足、财政投入机制的不完善、法制体制不健全等问题，使得学前教育成为整个教育发展的“短板”。而这些问题中的最主要的便是国家的忽视和财政投入不足。充足的财政投入一直都是教育事业顺利发展的基本保障，而国家的高度重视则是财政投入的坚强后盾。但长期以来，我国为了培养高素质人才，所以注重高等教育，并把大部分的财政都投入高等教育，以适应国际变化的需要。就2004年教育经费支出统计来看，高等学校的经费占总经费的比重最大有31.70%，小学教育因义务教育法的保障占25.48%，而学前教育仅仅只占了1.28%，仅是高等教育的1/30。（如图4所示）。

不可否认，在人受教育的全过程中，越靠后的教育离人才成品越近，在这点高等教育十分具有优势。但是，科学早已证明：6岁前是人社会化的起始阶段和关键时期，是人的行为习惯、情感、态度、性格雏形等基本形成的时期，在人一生认识能力的发展中具有十分重要的奠基性作用。[13]而我们传统俗语中的“三岁看大”也是此理。所以，针对我国学前教育的发展现状，加大对学前教育的财政投入，不仅是必须的，而且是迫切需要的。

图4 中国２００４年教育经费支出明细构成统计[14]单位：百分比

2、 学前教育的法制不完善

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