| （二）财政分权带来的不良影响导致制度缺失
1994年,我国实行了分税制改革，使财政权由中央下放到地方。此项改革是在财政包干制后财政收入增长速度下降，中央财政收入比重不断下降，中央政府的宏观调控能力趋于弱化的背景下提出。通过分税制改革，实现了两个比重的提高，即财政收入占GDP(国内生产总值)比重的提高和中央财政收入占全国财政总收入比重的提高。财政权的下放使得地方政府在地方政策、财税资源管理（沈春丽，邹恒甫，2006：1）和公共资金的使用（公婷，2010:72）方面被赋予了更多的权力。
但是，中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境下进行的，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权相矛盾以及分权制度安排本身不规范（姚洋，杨雷，2003:27）。由于行政上的集权管理，下级政府领导的任免权取决于上级政府，下级政府官员对于上级政府的指示几乎是惟命是从。因而，在分权的财政体制下，出现了财权与事权不对称的局面：财权集中于中央，事权集中在地方。一方面，地方政府没有独立的税收立法权，税收来源主要是一些税收分散、收入不稳定、征管难度大的中小税种（黄君洁，2006:109）；另一方面，地方政府承担了当地的大量支出，包括社会保障支出（养老、失业、工伤等）、公共投资支出（基础设施、公益设施建设）、公共教育支出（中小学和地方性大学的建设）和公共保健支出（医疗）。这种财政收入与财政支出不对称的现象使不少地方政府甚至出现了财政吃紧的现象。从而，省级和省级以下政府财政更加依赖于共享税和财政转移支付，2003年，这部分财政资金占到了省级财政支出的67%，市级财政支出的57%，县乡级财政支出的66%（沈春丽财政管理，邹恒甫，2006：2）。根据国家审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。其中，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级的债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%[⑤] 。
因此，如何在财权与事权不对等的情况下维持政府各项活动的运转，成为各级地方政府所面临的主要问题。追逐更多的预算外和体制外资金便成为地方政府解决财政困难的途径之一。预算外资金的数量和规模的变化主要是由财政管理体制的变动决定的，当财政权力下放时，预算外资金就会迅速地增加（财政部科研所课题组，1996:5）。我国的预算外资金的规模迅速膨胀，就全国预算外收入的绝对值而言，2007年为6820.32亿元，与1986年的1737.31亿元相比，增长了2.93倍，与1997年的2826亿元相比也增长了1.41倍[⑥]。就中央预算外收入与地方预算外收入的比重而言，地方所占的比重增势迅猛，最高曾达到95.2%之多（见图1）。预算外和体制外资金的膨胀为腐败的滋生提供了温床。
数据来源：2009年中国统计年鉴
其中，土地出让金就是一些地方政府财政的“救命稻草”。为增加地方可支配的财政收入，我国在20世纪90年代进行了土地政策的改革，允许政府通过出让公有土地收取土地出让金，对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用。中国式的土地财政在很大程度上支撑起地方财政的正常运转（杨志勇，2010：13）。据国土资源部信息，2007年全国土地出让收入近1.3万亿元, 2008年虽然受国际金融危机影响,但也达到9600多亿元，目前在地方政府财政构成中,卖地收入普遍达到30%左右,有些城市“土地财政”超过半壁江山（尹卫国，2009:15）。但是，土地出让金的管理未纳入国家预算。自2000年以后，土地出让收入已经成为地方政府预算外资金的重要来源论文格式范文。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，土地出让收入占了政府预算外收入的60%以上（王家年，2010:124）。一方面，由于缺乏预算的监督财政管理，行政权力几乎对于土地资源的配置起绝对控制作用，为土地审批权、配置权的滥用提供机会；另一方面，“土地财政”的形成，征地与卖地之间的巨额利益驱使地方政府产生接受土地开发商的“寻租”的动机。这种机会与动机使得土地腐败、房地产开发腐败成为我国现阶段主要的部门腐败之一。在公婷2010年建立的腐败案例数据库中，与土地整理、土地出让、土地规划、房地产开发等相关的腐败案例有307个，占2802个案例总数的11%，位居第4位。
直到2007年1月1日，土地出让收入才被要求全额纳入预算管理。纵使如此，由于预算管理的疏忽与漏洞，仍然有地方政府违背规定，未将土地出让收入纳入预算管理。据国家审计署对18省区市财政预算管理情况审计调查结果公告显示，审计抽查的10个省本级、23个市本级和41个县发现，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，其中土地出让收入就高达626.42亿元[⑦]。
[①]中国新闻网（2010年6月23日），审计署发现中央部门5170张假发票，金额1.42亿。
[②]同①。
[③]公婷（2010）腐败案例数据库，数据来源于2000年至2009年检察日报披露的腐败案例的信息
[④]同①。
[⑤]贾海峰(2010年6月24日)。审计署：地方政府负债率最高超300%。21世纪经济报道。
[⑥]数据来源：2009年统计年鉴。根据年鉴注释，1993-1996年的预算外资金收支范围分别有所调整，与以前各年不可比，从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金 (收费)。故选取了年鉴上所有的最早年份1986年与最近年份2007年进行对比，以及将1997年与2007年对比。
[⑦]新京报（2009年7月18日）。审计署：10省市逾600亿土地出让金未纳入预算。
参考文献：
[1]财政部科研所，《预算外资金的历史、现状分析及改革建议》，《经济研究参考》，1996年第A3期。
[2]邓淑莲、彭军，《政府决算问题研究》，上海：反腐败经验与启示国际学术研讨会，2009年5月。
[3]樊勇明、杜莉，《公共经济学》，上海：复旦大学出版社，2001年第1版。
[4]公婷，《问责审计与腐败治理》，《公共行政评论》2010年第2期。
[5]郭剑鸣，《公共预算约束机制建设与中国发腐败模式的完善》，《政治学研究》，2009年第4期。
[6]黄君洁，《论我国财政分权背景下的腐败问题》，《经济体制改革》，2006年第6期。
[7]黄佩华，《费改税：中国预算外资金和政府间财政关系的改革》，《经济社会体制比较》，2000年第6期。
[8]李一帆，《现行财政体制的腐败隐患》，《瞭望新闻周刊》，2005年第7-8期。
[9]凌岚，《审计风暴与财政治理——关于<财政治理专家问卷>的深度分析》，上海：反腐败经验与启示国际学术研讨会，2009年5月。
[10]马骏，《中国公共预算的目标选择：近期目标与远期目标》，《中央财经大学学报》2005年第10期。
[12]王家年，《我国地方政府预算外资金透明度现状及对策》，《商业时代》，2010年第4期。
[13]杨志勇，《地方财政再审视》，《中国党政干部论坛》，2010年第4期。
[14]杨志勇、张馨，《公共经济学》，北京：清华大学出版社：2008第2版。
[15]姚洋、杨雷，《制度供给失衡和中国财政分权的后果》，《战略与管理》，2003年第3期。
[16]尹卫国，《“土地财政”再度膨胀隐忧甚多》，《经济研究参考》，2009年第60期。
[17]张光，公共预算的起源与英国的崛起，2009年6月11日，取自：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=41940。
[18]张馨，《论财政监督的公共化变革》，《财政研究》，2004年第12期。
[19]Jun Ma（2009）, If You Can’t Budget,How Can You Govern?——A Study of China’s State Capacity. Public Administrationand Development 29:9-20.
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