我国现行预算体制的腐败隐患及其原因分析_财政管理

论文导读:：国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。从而有助于抑制腐败。针对过去分散型财政管理的弊端。
论文关键词：国家预算，腐败，财政管理

 

国家预算是一个国家的中央政府和各级地方政府公共收支计划的总和。它要求政府把其所有活动及其所需经费全部纳入计划，并经过立法机构审议批准方可执行。随着政府活动范围的不断扩大，世界各国的公共支出无论是绝对额还是占国民生产总值的比重都呈增长态势，如何更好的控制政府规模成为社会各界关注的问题。预算便是控制公共支出的有效手段。通过预算，可以把握政府活动的内容、范围和政策取向，约束和控制政府的收支活动，规范公共资金的使用，从而有助于抑制腐败。自19世纪以来，现代国家开始利用预算来管理财政资源以实现经济、效率和责任性（Jun Ma,2009：10）。瓦尔达沃夫斯基（Wildavsky）的名言“如果你不能预算，你如何治理”道出了预算与治理之间的紧密联系。近现代世界历史发展也表明，一个良好的公共预算制度是建立高效、廉洁和公正的政府的必要条件（张光，2005）。1999年，中国开始进行预算改革，针对过去分散型财政管理的弊端，进行了部门预算改革、国库集中收付制度改革和政府采购制度改革。这些改革使我国预算管理的统一性得到加强，但由于制度缺失和监督失败财政管理，我国现行预算体制中仍存在诸多滋生腐败的隐患。

一、我国现行预算体制中存在的腐败隐患

（一）预算过程中的腐败隐患

预算过程主要包括预算编制、预算审议批准、预算执行和决算。一般而言，财政部门负责预算的编制，形成预算草案，经立法机构审议批准之后，预算草案方以法律形式确立为正式预算。正式预算确立之后，开始新的预算年度，各行政部门分头执行预算，审计部门进行日常监督。在预算年度结束之后，由行政部门提出决算报告，最终提交予立法机构审议批准。在我国，由于种种原因，预算过程的不同环节都存在一定的腐败隐患论文格式范文。

首先，预算编制粗糙。预算的编制内容主要是要确定各收支项目的具体数额、确定预算指标数。预算编制越详细，越具体，对政府活动的约束能力就越强。我国的政府预算编制得非常粗糙且透明度低。中央政府和地方各级政府的具体预算指标并未公开，在中华人民共和国财政部网站上也仅能搜索到2010年的中央财政预算。此预算中的科目只是涉及收支大类，没有明细科目。这种粗糙的预算编制和公开性的缺乏为虚报预算、挪用预算等不法行为提供了可乘之机。国家审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，35个部门本级和83个所属单位因项目预算编制不够细化、执行不严格等，造成挤占和挪用预算资金9.22亿元[①]。

其次，预算的审议批准流于形式。据国际上的成功经验，政府预算必须在财政年度开始之前进行编制，再经过立法机构的审议、批准才确立为正式的预算。西方发达国家的议会要花费数月按政府职能分组逐一审议政府的收支，并且议会的议员对政府的运作和预算结构与分配都有较深的了解（樊勇明，杜莉，2001：147）。然而在我国，预算年度自每年的1月份开始，而全国人民代表大会于每年的3月份召开。因而出现了预算还未通过人大的审批即已开始执行的“先斩后奏”的现象。对于政府提交的预算草案，人代会不要说否决或做重大修改，就是小修小改也是困难的（李一帆，2005：34）。并且，人民代表们来自各行各业，受时间、精力和专业知识的影响财政管理，他们难以很好地履行审议预算的职责。从而，人大对预算审批的象征意义大于实际意义，难以充分发挥规范和约束政府收支活动的作用，缺乏监督使得腐败行为的滋生在所难免。

再次，预算执行中存在违规失规的现象。预算执行包括收入征缴、指标审核、支出资金拨付和预算调整几个环节（杨志勇，张馨，2008：308）。在我国，一些部门存在长期挂账、预算收入不上缴、不按收支两条线管理等现象（郭剑鸣，2009：77）。根据国家审计署2009年的报告，56个部门中，有16个部门当年超预算支出8.74亿元，占这些部门预算支出的3.38%[②]。事实上，自2003年至2009年，无论是全国财政收入还是全国财政支出，决算数都超过了预算数（见表1）。这说明预算对政府活动的约束力不足，预算执行具有随意性。然而，预算执行中的变动，并未形成由人民代表大会或其常务委员会审议、批准的机制，基本上由财政部门或行政首长决定（李一帆，2005：34），这给一些人提供了利用拨款审批权寻租的机会。根据公婷2010年建立的腐败案例数据库，在2802个案例中，有152个案例与财政拨款权的滥用有关[③]。

表1：全国财政收入与财政支出预决算：2003-2009（单位：亿元）

数据来源：中华人民共和国预算司网站

最后，决算与预算存在较大差异。政府决算，是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。据表一可知，自2003年至2009年，全国财政收入和支出的预算数与决算数之间存在一定的差距。部门决算(草案)的编报也不够准确。据国家审计署2009年的审计报告，在决算(草案)审计中发现，有49个部门决算(草案)反映的收入、支出、结余不够准确、资产不够完整，涉及金额25.21亿元，占报表反映资金总量的0.70%[④]。尽管如此财政管理，决算草案都得以批准通过，决算本应具有的评估考察预算执行情况的作用几乎流于形式论文格式范文。另一方面，我国政府决算中还缺少对政府资产负债信息的报告（邓淑莲、彭军， 2009:337）。这使得公众对政府的具体、全面的现金流量情况、资产负债情况、收支明细状况难以进行有效的监督和审查，从而为腐败埋下隐患。

（二）预算外资金和制度外资金的存在容易滋生腐败

早在计划经济时期，我国的财政资金就有预算内和预算外之分。预算内资金是列入财政预算的财政资金，而预算外资金的设立主要是为避免预算内资金的过度集中而影响财政资金的使用效率和充分调动政府各部门、地方各级政府、企业的积极性。我国《预算外资金管理实施办法》将预算外资金定义为：国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构，为履行或代行政府职能，依据国家法律法律和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用，未纳入财政预算管理的各种财政性资金。预算外资金存放在独立于预算资金的银行帐户里，不经常报告收支状况，期末余额只能在该财政年度后一年多才能知道（黄佩华，2000：18）。并且无论是审批还是管理，预算外资金都是由财政部门操作，没有外部监督，从而政府之外的实体无法知晓预算外资金的来龙去脉（王家年，2010：124）。因此，预算外资金实际上是未纳入预算管理、不受正规财政管理制度约束的财政资金。自20世纪80年代以来，预算外资金的规模不断膨胀。1996年，预算外资金的规模相当于预算内收入的50%以上，占政府可用财力的比重略高于三分之一（黄佩华，2000：14）。在预算外规模不断扩大的同时，还出现了体制外资金，即在制度之外运行的资金。制度外资金来源包括搭预算外资金征收的便车的超标准收费、自立名目的收费、摊派、自愿集资等，其中“三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）是许多地方制度外收入的重要来源（杨志勇，张馨，2008:306）。这种自立名目、自收自支的体制外资金更是游离财政体制之外，几乎不受任何监督。于是，中国的公共资金出现了预算内、预算外和制度外三分天下的格局。这种公共资金的分布状况完全违背了预算的完整性原则。预算外和制度外资金的存在为一些部门通过各种途径将预算内资金转为预算外资金、设立“小金库”乱发财物、公款吃请打开了方便之门。

二、现行预算体制存在腐败隐患的原因分析

（一）预算权力结构失衡导致监督失败

我国现行预算体制存在腐败隐患的根本原因在于预算权力结构的失衡。预算的权力结构由预算的编制力、预算执行力和预算的监督力构成。在我国，预算的编制和执行主要由财政部门负责统一管理，各级政府具有对本级预算的编制权。中央预算、决算草案由国务院编制，具体由国务院财政部门负责；地方各级政府的本级预算、决算草案由地方各级政府编制财政管理，具体也由地方各级政府财政部门负责。国务院组织中央和地方预算的执行，地方各级政府组织本级总预算的执行。由于各级政府的财政部门与政府机构的其他部门处于平级关系，它们对预算编制的统一管理权是微弱的，难以对其他部门的预算提出质疑。因此，一些部门通过虚报预算、长期不办理决算、不细化预算、挪用预算、自行调整公款用途、预算收入不上缴、向非预算单位或个人拨款等方式，不断膨胀其对预算的二次分配权（郭剑鸣，2009:80），从而削弱了财政部门对预算编制的统一管理权。尤其是在政府机构中具有实权的部门，比如国家发改委，也具有很大的预算分配权，进一步分散了财政部门的预算管理权。

在预算的监督方面存在财政部门、审计部门和人大系统三分的局面。各级政府财政部门的监督属于事中监督，负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行。各级政府审计部门监督属于事中、事后监督，负责对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。人大的监督是总体监督，具体而言，由全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。财政部门和审计部门对预算的监督都来自于政府的内部，是政府对预算活动的自我监督，属于内部监督，而人大系统对预算的监督来自于政府以外，属于外部监督。就内部监督而言，由于我国行政体制上的垂直集权特征，不同级政府间等级森严论文格式范文。无论是财政部门还是审计部门，要监督下级部门和单位可能具有一定的权威性，但是要对同级政府的部门与机构进行监督就存在一定的困难了（张馨，2004:4）。并且，由于财政部门本身也是预算最大化的争夺方，其进行自我监督的动力不足。就审计部门而言，审计机构独立性的缺乏和审计程序的缺失导致审计未能发挥强有力的问责作用（公婷，2010:79-80），其监督能力同样有限。就外部监督而言，虽然1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确规定了人民代表大会监督和审批政府预算的权力, 但是, 由于没有在预算体制方面进行改革, 人大的预算监督职能就很难有效发挥（马骏，2005：2）。全国人民代表大会及其常委会没有参与预算的编制，从而难以深入了解各部门各单位对于预算的真实需求财政管理，掌握预算的完整信息，这使得人大对预算的监督形式化。凌岚（2009，308）对财政治理专家的问卷调查显示，40位专家中有82.5%的专家认为人民代表在人代会召开期间受时间、精力或专业知识的限制，不能很好地履行审议预算的职责。

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