【内容提要】伴随我国工业化和城市化的快速发展，农村集体建设用地的资产价值日益凸显，流转大量存在，已是不争的事实。而法律却严格限制集体建设用地流转，导致了农村集体建设用地流转的失序与混乱。本文通过对集体建设用地流转模式和存在问题的分析得出，集体建设用地直接入市是一种制度创新，并对其进行了理论上的分析。最后提出了规范集体建设用地流转对策。
论文关键词：集体建设用地,直接入市,建设用地统一市场
据测算，2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口已成为我国经济发展最严重的资源约束。[1]民革中央在去年的全国政协上提交了的《关于促进农村集体建设用地流转，推进我国工业化城镇化进程的提案》中指出，解决建设用地缺口的关键在于城镇化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效流转，这对我国的土地制度改革以及城乡一体化发展具有重要意义。
一、集体建设用地流转的现状分析
（一）集体建设用地流转模式的分析与评价
自1999 年底国土资源部批准安徽省芜湖市为全国第一个农民集体所有建设用地使用权流转试点，全国各地对集体建设用地流转管理进行了有益的探索，在此基础上，形成了“转权让利”、“保权让利”和“规划区内外分别对待”三种基本模式。分析、比较各模式的利弊，对于创新我国集体建设用地流转制度具有重要的现实意义和法律意义。
1、“转权让利”模式
“转权让利”模式是指在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。这种模式通过国家征地使集体土地所有权变为国家土地所有权，统一由国家作为土地使用权出让主体在一定年限内统一出让给土地使用者，并根据“谁投资，谁受益”和公平分配的原则，按一定比例给予原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者合理的补偿。浙江宁波市、温州市、山东威海市、江苏常州、广东省深圳、江苏省昆山等均采取这种模式。该模式核心内容是“同种产权、同一市场”，不管规划区内还是规划区外都严禁集体建设用地不经过征用直接入市流转，不再保留集体土地所有权，强调了政府在土地出让市场的主体地位。
这种模式能够与现行法律相协调，有坚实的法律基础；避免了对国有土地市场的冲击，保持了国有土地的垄断性，有利于加强政府对土地市场的宏观调控管理；符合城市化发展的要求。但是，这种模式的弊端随着工业化和城市化的深入越来越突出。首先，这种模式的土地权利市场化程度低，不能充分发挥市场机制配置资源的优势，必然抑制了土地流转。其次，它无法体现国有土地和集体土地的产权平等性，导致集体土地处于产权弱化的状态。最后，这种模式增加了政府的征地负担，也加剧了由征地引起的社会矛盾。
2、“保权让利”模式
“保权让利”模式是指以土地所有权与土地使用权分离为原则,在保留集体建设用地所有权不变的基础上，按照一定程序允许集体建设用地在符合规划的条件下进行流转。通过仿照国有土地有偿使用管理的方式，不分规划区内还是规划区外，存量还是增量，将集体非农建设用地按一定年限通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，土地收益大部分留给集体经济组织的模式。江苏苏州、安徽芜湖、上海嘉定、江苏无锡等均采用这种模式。该模式不论土地使用者的性质如何，对国有建设用地和集体建设用地一视同仁，核心内容是“两种产权、同一市场、统一管理”。在城市规划建设区内,允许国有土地和集体土地两种产权同时存在，允许国家建设用地使用权和集体建设用地使用权在同一市场上流转，并对两者实行一体化管理。
这种模式符合市场经济发展规律，加快土地流转，有利于实现建设用地的集约化利用；强调保留集体土地所有权，强化集体土地产权；在利益分配和管理机制上更加灵活，缓解了政府在城市化过程中必须“先征后用”的资金压力。但是，这种模式也存在一定的不足。它打破了土地一级市场的国家垄断，对国有土地市场必然带来一定的冲击，不利于国有土地资产的保值增值，也增加了政府对土地的管理难度。同时，这种模式与现行土地法律法规冲突，难以保护流转关系中各主体的合法权益。这些不足可通过完善相关的制度来弥补。
3、“规划区内转权让利，规划区外保权让利”模式
该模式采用规划区内和规划区外区别对待，规划区内的集体建设用地采用传统征地的间接入市模式，也就是“转权让利”模式；而规划区外的集体建设用地则直接入市流转，也就是“保权让利”的方式。浙江省杭州市、湖州市等地区采用这种模式。
这种模式吸收了“转权让利”模式和“保权让利”模式的优势，在规划区内保证了国有土地的纯洁性，在规划区外提高土地权利市场化程度。着眼于土地制度创新的全局考虑，但该模式实际上在规划区内还是强调一种产权，即强调在建设规划区内保持国有土地的垄断性，没有走出“转权让利”的困境。
（二）集体建设用地流转中存在的问题
1、法律上的障碍
第一，对集体建设用地能否流转的限制。据统计，中国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.5倍，农村集体建设用地流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖上有不断扩大之势。[2]根据《土地管理法》第四十三条和第六十三条规定，集体建设用地使用权流转只限于“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”以及“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”狭窄空间里。除此之外，集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但不得出让、转让或出租。这些禁止出租、转让的条款与集体建设用地流转不断扩大的现实情况相距太远，使得集体建设用地流转缺乏有力的法律保障。
第二，对集体建设用地直接入市用途的限制。根据现行法律规定，“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”这一规定大大地限制了集体建设用地直接入市的范围。土地的最终市场价值取决于用途，不能从事商业性房地产开发导致利益空间被缩小，使得集体建设用地与国有建设用地同地不同权，使其难以在市场中平等竞争。
第三，对集体建设用地抵押权的限制。《担保法》规定：“乡、镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡、镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”可见，现行法律只对部分集体土地抵押权进行设定，没有进一步明确的规定。对集体建设用地抵押权的限制，使土地自身的融资功能难以发挥作用,必然使人对集体建设用地的开发和利用产生顾虑，并影响其进入市场流转。
2、所有权主体虚位
现行法律规定农村集体土地所有权归农村集体经济组织所有，但没有明确农村集体土地所有权代表，实际上，农村集体经济组织并没有人格化的实体。这种立法上的欠缺，必然导致农民集体所有土地的主体虚位，使其在行使上归属不清。地方政府或农村集体经济组织，常常将下级集体经济组织所有的土地上收为本级所有，利用其地位和职权，充当所有权代言人。事实上，这是一种侵权行为，造成了土地产权关系混乱、不稳定，也损害了产权人的权益。
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