论文导读：环境影响评价(EIA)主要是预防开发行动(包括建设项目、区域性开发、立法议案、重大方针、战略性规划或行动)对环境可能产生的污染和破坏作用，为环境管理工作提供科学依据，使人类活动对环境造成的不利影响限制到最小程度。此外，传统的环境影响评价是从发展经济目标出发，其指导思想、理论基础和原则方法是为经济目标服务的。
关键词：规划，环境影响评价
前言
环境影响评价(EIA)主要是预防开发行动(包括建设项目、区域性开发、立法议案、重大方针、战略性规划或行动)对环境可能产生的污染和破坏作用，为环境管理工作提供科学依据，使人类活动对环境造成的不利影响限制到最小程度。然而单一的项目EIA并不能很好地解决区域环境污染问题，不能有效地控制各类区域污染源及污染物的排放总量。此外，传统的环境影响评价是从发展经济目标出发，其指导思想、理论基础和原则方法是为经济目标服务的。虽然工程项目开发方案拟定后，进行了环境影响评价，并制定相应的保护和改善环境的措施，但在选择方案时，对环境影响的重视只是以可接受的程度为限，而未致力于经济与环境相互协调和持续发展能力的增强和改善。在这样的背景下，战略环境评价(Strategic Environmental Assessment，SEA)应运而生。
1战略环境影响评价的提出
战略环境评价(SEA)的概念，最初是由英国的NLee、FWalsh和CWood等几位学者提出[1,2] 。目前，有关战略环境评价的定义很多，既有从宏观角度定义的，也有从微观角度进行阐述的。已被广泛采用和接受的是英国曼彻斯特大学环境影响评价中心的学者RikiTherival给出的定义：战略环境评价是指对政策(Policy)、计划(Plan)、规划(Program)及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评述过程，包括根据评价结果提交的书面报告和把评价结果运用于综合决策中。
规划环境影响评价隶属战略环境影响评价范畴，我国《规划环境影响评价技术导则（试行）》中规定：规划环境影响评价是指“规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。”
2 我国规划环境影响评价的现状
2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）正式颁布实施。自《环评法》颁布实施以来，为了更好地促进规划环评的有效实施，国家环境保护部先后在配套法规的制定、技术的准备及人才的培养等方面做了不懈努力，为了保障理论和实践进一步有效结合，2006年国家环保部在内蒙古自治区、大连市和武汉市等第1批试点地区进行了规划环评，取得了成功经验[3]。此后，又陆续批准江苏省、湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市，河北省、山东省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等许多省市也相继配套出台了多项地方性规章制度，有力推动了规划环评的实施，从国家到地方，规划环评工作已经逐渐开展[4]。
但总的来说，规划环境影响评价在我国尚处于起步和探索阶段，所以目前没有成熟的技术方法、评价指标及体系等。特别是当前应用的规划环评方法多停留在传统项目环境影响评价的基础上，导致最终的评价结果缺乏战略性。
3规划环境影响评价所存在的问题
3.1法律制度不健全
完善的法律制度是规划环境影响评价有效开展的保证。虽然规划环境影响评价已经纳入了“环评法”，但只是要求专项规划的审批机关应当将环评结论以及审查意见作为决策的依据，若不采纳环评结论和审查意见时，只需作出说明并存档备查。根据上述规定可以看出，规划环评结论只不过是政府决策时的参考，并没有法律强制力。国家环保部从2005年开始进行《规划环评条例》的立法工作，至今仍未出台，其后果最直观的表现在厦门海沧项目上，因为在没有立法保障的前提下，环保部或者是环境影响评价机构都只能以“建议”的形式对某些项目表示自己的观点，至于是否被接受，则只能取决于地方政府的自我决策[5]。
3.2环评机制不合理，技术落后
我国现有的环评机构与环保部门存在各种利益关系，影响了环评审批的公正性。据统计，环保系统所属从事环评的科研机构占甲级环评机构的24.7%，占乙级机构的48%。一些环评机构与建设单位存在利害关系，将环评工作变成顺从建设单位愿望的合理性论证，丧失客观、公正、科学立场。2008年前9个月，环保部直接受理的群众行政复议案件总数比2006年增加了170%，其中一半以上涉及环评质量问题[6]。免费论文参考网。
另外，现有的规划环评大多是对已经形成的规划草案进行评价。由于规划环评的理论基础和技术方法体系尚未成熟，在实际操作中存在较大的问题：（1）目前规划环境影响评价技术和方法的使用还在探索中，大多数方法是按照传统项目环境影响评价方法。规划环评应是从更宏观的层面上对环境影响进行评价，不确定和难以定量的因素多，采用EIA定量评价的方法可能会导致规划环评变得更加困难；（2）评价成果不够全面。现行的技术导则中，虽然规定了规划环评的评价内容和程序，但没有具体明确规定不同规划的评价内容和程序，导致在实际评价工作中，评价者难以把握不同规划的评估重点，导致整个规划环评的成果不够全面。
3.3专业人才缺乏，评价人员技术水平有待提高
我国从事规划环境影响评价的人员主要由三部分组成分别是长从事战略环境评价和规划环境影响评价的研究单位和高等院校；原来从事建设项目环境影响评价的持证上岗人员；各行业的规划设计单位。部分评价人员在开展工作之前对规划环评了解不多，经过一定的培训之后就要承担规划环境影响评价的实际工作，往往会出现以下问题：（1）受传统建设项目环境影响评价思维的影响；(2)采用的方法和标准过于僵化；（3）容易混淆规划和规划环评的概念。
3.4职能部门权责不清，影响了规划环评工作的开展
按照《环评法》规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，在环评机构作出规划环评报告后，环保部门只能召集相关业务部门进行审查，提出意见，但最终审批决定权在地市级以上政府或行业主管部门。而且目前规划环评所需经费尚没有列入政府财政预算，环保部门推行规划环评工作缺乏经费支持；另外，规划环评工作涉及政府发改委、规划、建设、环保等部门，部门之间的利益冲突导致相互间的合作机制很难建立起来。
3.5规划环评中的公众参与制度不健全
公众参与被认为是可持续发展的必要条件之一，是避免决策失误的有效工具，也是规划环境影响评价的核心内容[7]。目前的规划环评的公众参与面不广，方式方法有待进一步拓展。由于国内规划环评公众参与的实践较晚，往往沿袭项目环评公众参与的做法，公众参与面还不够广泛，采用的方法也比较单一，仅限于问卷调查、专家审查等，收到的效果、对环评工作以及政府决策的帮助也相对有限；另外公众参与缺乏明确具体的规定与程序，这使得规划环评的公众参与在实际工作中缺乏约束性，带有一定盲目性，往往工作不够全面到位，甚至流于形式。
4关于推进我国规划环评工作的建议
4.1 改革完善规划环评体制
加强对环评机构的管理。环评业务必须由独立的环评机构来承担，所有环评机构应当与环保部门完全脱钩，严禁环保部门在环评机构参股，更不允许环保部门以各种方式推荐、介绍、指定环评机构，索取、收受各种名目的回扣，确保环评工作不受干扰。对弄虚作假、环评质量低劣的机构要坚决吊销其执照，对严重违规的环评人员禁止其从事环评工作。
构建科学化、民主化的长效机制。坚持实行环评的受理、审查、审批“三分离”，审批的条件、过程、结果“三公开”。尤其是应对已经实施的规划定期进行回顾评价，根据区域社会经济发展对生态环境造成的影响，进行科学预测，对原有规划不合理的地方进行修改。
4.2 对规划环评理论方法进行深入研究
首先要改进规划环评的评价模式。摆脱传统建设项目环境影响评价的模式，站在战略的高度上，将“自我评价”模式引入规划评价工作。其次是注重对规划环评技术方法的研究。免费论文参考网。在借鉴传统项目环境影响评价方法的基础上，结合国外规划环评的经验，探索适合我国国情的规划评价方法，建立一套工作程序、评价标准和技术方法。最后要进一步扩大规划环评试点的范围。武汉、内蒙规划环评试点工作的成功，为我国规划环评积累了经验，应进一步扩大规划环评试点的范围，促进规划环评基础理论方法学体系的完善，有效推进规划环评在全国范围内的开展[8]。免费论文参考网。
4.3 加强公众参与的有效性建设
（1）公众参与应尽早介入。从理论上讲，规划环评介入决策越早越好，这样才能真正实现从决策的源头保护环境，避免因决策失误而导致在计划或项目层次上难以挽回的错误，以实现可持续发展的目标。早期介入原则得到了世界上大多数实施规划环评国家的认可。所以，公众参与应在规划环评介入的同时一并介入，才能真正体现规划环评的公众参与意义。
（2）提高规划环评中的公众参与的积极性。向公众宣传普及“环评法”，使公众认识到各类规划与自身的相关性，让公众能主动参与对规划的监督。
（3）从技术规范上保证公众参与。明确公众的主体、公众的定义，规定公众参与的原则、方法、内容、要求和具体程序，建立论证会、听证会的公众会议程序。通过这些方法使公众参与有统一的标准，做到有章可循，从监督、技术层面上保障公众的参与度，提高公众参与的有效性。
4.4提高规划环评人才的素质
从事规划环评工作的专业技术人才不但要具有专业的环保知识，而且要具有包括工业、农业、土地、能源、水利等各方面的知识储备，因此要加强规划环评技术人员相关知识的培训，从而保证规划环评编制的科学性。由此关于培训提出如下建议： (1)规划环评的培训工作要有针对性。建议根据参加培训人员的工作基础和背景情况给予分类培训，提高培训的效率。(2)改进培训的授课方式。改变传统的以授课为主的培训方法，在培训期间增加互动环节，加强专家和参加培训人员之间的交流，提高培训的效果。
参考文献：
[1] NLee,FWalsh.Strategicenvironmental assessmentt;an overview[J].Project Appraisal, 1992，7(3):126―136.
[2]CWood,M.Djeddour.Strategic environmentalassessment:EA of policies,plans and programmes[J].Impact Assessment Bulletin,1992,10(1):3―22.
[3]田丽丽,徐鹤等.武汉市十一五规划战略环境评价实践[J].湖南大学学报,2007,34(8).
[4] 赵艳博,林逢春.中国规划环境影响评价发展现状与存在问题分析[J].能源与环境,2008（5）:10-12.
[5]焦彦欣,王敦球,江成.对我国规划环境影响评价的几点思考[J].资源环境与发展,2008（4）:46-48.
[6]郄建荣.环评机构将与环保部门彻底脱钩脱利[N].法制日报,2008-11-04（008）.
[7]张勇,杨凯,王云,叶文虎.环境影响评价有效性的评估研究[J].中国环境科学,2002,22（4）:324～32.
[8]赵艳博,林逢春.中国规划环境影响评价发展现状与存在问题分析[J]. 能源与环境,2008（5）:10-12.
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