国外的立法和实践经验值得我们借鉴。我国的《国家赔偿法》和《行政复议法》已将部分抽象行政行为如行政机关发布的具有普遍约束力的行政决定、命令纳入到行政赔偿诉讼和行政复议的范围。为保持立法之间的衔接与协调,《行政诉讼法》也应作出修改,将这部分抽象行政行为纳入到人民法院的司法审查范围之内。
2.应将部分内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围
行政机关对公务员实施监督、任免、考核、调动、决定工资和福利待遇等行为时,直接涉及国家公务员的公民权益,把此类具体人事行政行为纳入行政诉讼的受案范围,对人事行政实行司法最终救济原则,有利于公正、有效地保障公务员的合法权益。《行政诉讼法》第十二条第三项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的规定,完全排除了行政机关工作人员对影响其基本权利的奖惩、任免等决定的司法救济权,建议在此项规定的后面加上但书性规定“但影响行政机关工作人员人身、财产、名誉等基本权利的除外。”
3.应将部分行政终局裁决行政行为纳入行政诉讼的受案范围
一些行政争议如事关国家重要机密的行政行为一旦进入诉讼,将会严重危害国家利益,这些争议应该由行政机关进行终局裁决。但是那些涉及公民个人的权利和义务的行政行为,就不能设定行政终局裁决权。如我国《行政诉讼法》第三十条第二款规定的自然资源的所有权和使用权,对于公民、法人或者其他组织来讲是一项非常重大的权利,与他们的利益息息相关,将关于这项权利的行政复议决定作为终局裁决难免会对行政相对人产生不利影响。做出的复议决定一旦发生错误却不能进入司法程序,实际上剥夺了行政相对人的诉权,显然违背了行政法治原则,不利于行政相对人合法权益的保护,因此,应该将其纳入行政诉讼的受案范围。
(三)扩大受保护的权利范围
按照宪法规定,我国公民享有广泛的权利,除人身权、财产权外,还享有政治权利和其他权利,保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。《行政复议法》在原《复议条例》的基础上,已扩大了所保护权利的范围,从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。由于按照我国法律规定,绝大多数行政复议行为都不是终局的行政行为,当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以,应对《行政诉讼法》进行修改,摒弃保护权利的限制,扩大相对人受保护权利的范围,以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。
总之,行政诉讼法中规定的受案范围,决定了公民、法人及其他组织,在权利受到侵犯时是否能够享有法律救济权,随着国家法治化水平的不断提高,人们权利意识的不断增强,反思和完善行政诉讼的受案范围,对充分保护行政相对人的合法权益,严格控制行政权力滥用,维护社会的稳定具有重要意义。
注释:
[1]《行政诉讼法》第十一条规定,“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼:(一)对扣留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;(三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;(五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;(六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;(七)认为行政机关违法要求履行义务的;(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”
[2]《行政诉讼法》第十二条规定,“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为;(2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(4)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”
[3]《若干解释》第一条第二款除进一步重述我国《行政诉讼法》第十二条对不可诉行为的规定外,还进一步明确下列行为行政诉讼不可诉:(1)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为:(2)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(3)不具有强制力的行政指导行为:(4)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为:(6)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
[4]TRIPS第四十一条第四款明确规定对初审的司法判决,在符合一定条件下,应使当事人有上诉提请复审的机会,而对于行政部门的终局决定或裁决,在任何情况下,都应使当事人有机会要求司法复审。
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