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云南实行省直管县财政体制改革的模式探讨

时间:2015-11-18  作者:薛军 闻勇
具体来讲就是先将云南省16个州市按照其民族特点、经济情况等分别归类,进一步,对不同类别州(市)根据其特点及具体情况分为初期和中远期两个阶段逐步实施。

 

1.初期思路

在2009年开展“扩权强县”试点的基础上,争取在“十二五”初期对部分州市进行省直管县财政管理体制改革。在这一时期,民族自治地区和经济发达地区的县市暂不纳入改革范围,把改革的重点应放在经济发展落后、财力薄弱的地区。民族自治地区先不列入改革范围主要是考虑到“省直管县”改革与《宪法》、《民族区域自治法》有关规定相冲突,先暂缓改革;另一方面不将经济发达地区列入,主要是考虑经济发达地区对下有较强的辐射带动能力,在一定区域内已经形成了较为成型的经济体系和产业链条,并且这些地区有能力对较落后的县(市、区)进行扶持,因此,将其暂不列入,这在一定程度上还可以降低省政府的管理难度。

2.中远期思路

在中远期,可以预见国家将会对部分法律法规、相关体制进行一定的调整,以适应未来我国的政治体制、经济体制改革的进一步需要。云南省可以在初期对部分州市进行省直管县财政管理体制改革的基础上,在国家政治体制、法治体制以及经济大环境相适宜的时候,在中远期在全省所有州市全面推行省直管县财政管理体制改革。

3.改革的主要内容

(1)改革地区

1)理划分和界定各级政府的财力与支出责任

首先,要规范税收收入、非税收入、各类基金收入和预算外收入的划分。第一,按照中央分税制财政体制的有关规定,严格遵循属地原则,切实照顾县市利益,明确各项财政收入中央、省与县市的分享内容和分享比例。第二,要规范非税收入和各类基金收入以及预算外收入的划分,在中央与省现有规定的基础上进一步细化,对于分享内容和比例做出统一明确的规定。特别要考虑到云南财源与税源的特点,对于教育费附加的分享应最大限度的照顾到县级的利益,可以考虑全部由县级所有。

其次,切实确保市级、县级既得利益、合理分享新增利益。第一,切实保障市县既得利益,减小改革阻力。对于“省直管县”改革,部分市县会存在一定的抵触心理,这其中一个关键问题就是如何保障市级和县级既得利益。笔者认为应本着简便易行的原则,承认市县在基年的合理既得利益,以基数的形式对市县收入进行一次性调整,通过调整后市县双方不再分享对方收入或集中对方财力。第二,对于改革后新增利益如何分享,笔者认为应遵循适度原则,在新的省对下财政管理体制中合理确定分享比例,改革后市级不再参与县级新增利益的分享。

第三,合理界定各级政府的支出责任。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求,明确省、市、县三级政府的事权和财政支出责任,市级政府不得下放或转嫁应由其承担的支出责任。按照财力与事权对等的要求,改革后省级在对县安排项目资金或出台政策时,一般不要求市级配套;市对县不能随意开减收增支的政策口子,或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

2)规范省对县的转移支付制度

应完善和规范现有省对下各项转移支付,建立起一套既符合云南省情、又科学、严谨的省对下转移支付制度。改变目前以专项转移支付为主的转移方式,改由一般性转移支付为主,着重解决县级实际可用财力不足的问题;对于各种转移支付资金应该由省直接分配到州(市)、县(市、区);专项转移支付项目和资金由县直接向省级相关部门申报;由于云南各县之间财政状况有着较大的差异,为了保证县级政府的公共服务能力,实现公共服务均等化,省政府应考虑在转移支付中加大对财政较困难县市的转移支付力度。

3)加强财政监管,建立省对县财政监督体系

省直管县财政管理体制改革中,较为突出的一个问题就是“直管”形成的扁平化管理增加了省级财政部门的管理数量和管理难度,如何对众多的县市进行有效监管是一个亟待解决的问题。结合各地的实际经验,笔者认为应从两个方面着手:一是设置云南省财政厅驻各地财政监督检查专员办事处,对各地各项财政工作实施监管;二是在现行行政体制未作大的改革的前提下,由省政府跳过市级对各县财政局长进行直接任命,以此破除“财归省管、职归市管”的弊端,打消县财政在工作中畏手畏脚的思想,这样做也有利于切实贯彻落实省直管县的相关政策。

4)建立省对市、县的激励约束机制。在改革后,要确保市级支持县级发展的积极性不减弱,同时防止县级财政产生和滋长依赖思想,就必须考虑建立对市、县的激励和约束机制。在全国已经进行改革的省份中,大多数已经建立起了省对市县的激励约束机制,例如:浙江省实施“两保一挂”政策,对市县实施激励和约束,调动了两级政府积极性,其经验非常值得借鉴。笔者认为,可以将每年省对市、县的奖励或补助数额与当年全市(包括县)财政收入的增长及收入目标完成情况等挂钩,促进市级对县的支持,确保市级积极性不减弱,并保持县级自我发展的动力,自求平衡。

(2)未改革地区

未改革地区由于各种原因在改革初期暂不列入“省直管县”改革的范围,但除昆明市外的民族自治地区大多都属于经济欠发达地区,这些地区对于县域经济发展和财政解困也有非常迫切的需求,如何在法律未进行调整的情况下,最大限度的解决这些地区的困难、平衡地区间利益差异是在进行“省直管县”改革的同时必须认真考虑的问题。

笔者认为应借此次财政管理体制改革之际,对未改革地区的财政管理体制也进行适当的调整和改革。目前,州市对下财政管理体制可以说是五花八门,州市对县的各种补助和县对州市的各项上解随意性较大,应在此次改革中,对未改革地区的州市对县的财政体制进行全省统一的规范,并建立严格、合理的上解、下划制度来规范州市之间的财政资金划拨。此外,省政府还应加大对未改革地区,尤其是民族自治地区的扶持力度,保持上述地区良好的发展势头。


〔参考文献〕
〔1〕李珍刚.扩权强县:广西县域经济发展的新路径[J].广西民族研究,2006,(3):153-162.
〔2〕刘凌波.“省管县”财政体制改革的实践与思考[J].宏观经济管理,2005,(10):44-55.
〔3〕李葆春、闻勇.云南县域经济发展的财政思考[J].地方财政研究,2009(3):60-63.
〔4〕云南统计年鉴2008[M].北京:中国统计出版社,2008.

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