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云南实行省直管县财政体制改革的模式探讨

时间:2015-11-18  作者:薛军 闻勇

云南省无论在自然条件、社会状况,还是在经济发展水平、财政实力方面都一定程度的阻碍了省直管县的推进。针对这一现状,云南省推行省直管县财政体制改革应遵循“不同阶段、不同类别、逐步实施”的基本思路,初期阶段将经济落后的地区(不包含民族自治地区)纳入省直管县范畴,中远期逐步调整,全面推行省直管县。
论文关键词:省直管县,影响因素,改革模式,制度设计

1994年我国的分税制改革,初步理顺了中央与省级政府之间的财政关系。对于省对下财政体制,大多数省(自治区、直辖市)实行的是“市管县”体制。这一体制对于促进改革开放初期行政区域和经济区域的协调,打破城乡分割,推动区域经济及城市化发展发挥了重要的作用。但随着我国经济的发展,“市管县”体制逐步暴露出来:行政管理效率较低、“市吃县”、“市刮县”等问题严重,对县域经济的发展构成了极大的阻碍。为此,省直管县财政体制改革被中央提上了日程。财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中,明确提出2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革的总体目标。根据上述中央精神,云南省也出台了一系列的政策、文件,随着云南省省直管县试点工作的全面铺开,对于省直管县问题的研究和探讨也在逐渐深入,笔者通过对云南省的实际情况的分析和研究,对云南省实行省直管县财政管理体制改革的影响因素、具体模式和制度设计等问题进行了深入思考。

二、对云南实行省直管县财政管理体制改革影响因素的思考

(一)自然及社会状况

1.地理条件

在云南国土面积中,山地的比例高达近84%,在全省129个县(市、区)中,除昆明市的五华区、盘龙区外,各县的山区比重都在70%以上,有18个县更是99%以上面积都是山地。

推行省直管县较为成功的省份,如:浙江、海南,地理条件或多以平原为主,或国土面积不大,亦或二者兼而有之,从管理半径来看要小很多。以改革较为成功的浙江省为例,其所辖县中,有80%都是位于以杭州为中心的200余公里的半径内,即使在交通条件较差的20多年前,多数县之间也只在半天路程之内。相比之下,云南省国土面积较大,若全部实行省直管县,如此大的管理半径势必会影响省对县的管理效率,再加之云南山高沟深交通不便,将进一步影响管理效率并加大管理成本。由此可见,广阔的国土面积和特殊的地形对云南省省直管县的顺利实施将会产生一定的阻碍作用。

2.民族状况

云南省共有26个少数民族,少数民族人口为1534万人,占全省总人口的34%。在16个地州市中,少数民族自治州就有8个,占州市个数的一半;在其余8个市的70个县区市中,有20个民族自治县。如此众多的民族自治地区,对云南省实施“省直管县”带来的问题无疑要比其他省更多。

首先,云南省要实施“省直管县”改革就势必会与《宪法》、《民族区域自治法》中“民族自治州享有地方财政自治权”的规定相违背;其次,从云南民族自治地区的经济发展情况来看,又迫切需要省政府进一步加大投入。云南省2009年共有73个县(市、区)被列为国家级贫困县,其中属于民族自治地区的就有37个,而民族自治地区共有县市58个,就是说在民族自治地区有近64%的县都属于国家级贫困县。上述两点无疑就形成了一个矛盾,民族自治地区一方面需要加大支持力度,但另一方面又受制于法律无法进行“省直管县”改革。要解决这一矛盾,就需要在改革中全面考虑各方利益,进行适当的安排。

3.交通情况

首先就公路情况来看,云南公路整体等级较低、部分偏远县尚未开通二级公路。截至目前,云南省二级及以上公路仅占全省公路总里程的4%,这一数据处全国倒数第三位;云南省129个县(市、区)中,目前尚有38个县未通二级公路,而且都是边远的贫困县。与公路情况相比,云南铁路建设更为落后。云南是全国拥有铁路最少的省份之一,目前全省铁路营业里程只有1940公里,仅占全国铁路总里程的2.2%,全省16个州市中只有7个通铁路,省内西南大部分地区尚无铁路。同时,云南铁路线路技术等级较低,线路处于崇山峻岭之中,塌方落石四季不断,整体运行速度远低于东中部地区的平均水平。云南省航空业相比公路、铁路发展较为迅速,目前云南所有州市的首府基本都建有机场,省内昆明与各州市之间都有航班往来。

综合来看,云南的整体交通情况对于在全省范围内推行省直管县财政管理体制改革有着较大影响。虽然随着计算机网络等一批先进科学技术的普及和应用,政府办公更加便捷,但我们也应看到仅就目前来看云南省乃至我国绝大部分省份政府运行还无法脱离大量的人员交流。云南公路和铁路的不便利,加之国土面积较大,势必会影响政府效率,加大省政府对县(市、区)的管理难度。航空业的发达虽然可以有效缓解这一问题,但也应看到由此带来的巨大成本是云南这样一个经济尚不发达的省份无力承受的。

(二)经济发展水平和财政能力

1.经济发展水平

云南129个县中有73个县被列为国家级贫困县,占到总数的56.59%;县域经济发展也极为不平衡。2007年20个市辖区和州市行政中心所在的县(市、区)国民生产总值共计2224.80亿元,占到全省国民生产总值的46.92%,而其余109个县(市、区)国民生产总值仅占全省国民生产总值的53.08%。这种县域经济发展的整体落后和极端不平衡,一方面导致云南省对“省直管县”这一制度有着较大的需求;另一方面,又会导致不同情况的县区市对于“省直管县”这一制度有着不同的需求。如何在推行省直管县财政管理体制改革的这一过程中,合理权衡县(市、区)不同的偏好,最大限度发挥“省直管县”这一制度的优势是决策者需要进一步深入思考的。

2.财政能力

云南省作为西部经济欠发达省份,各级政府财政收入水平也较为落后。2007年云南省省本级一般预算收入为107.29亿元,占总额的22.04%,市本级一般预算收入为140.33亿元,为总额的28.83%,县级一般预算收入总额为239.1亿元,仅占49.2%。而在县级财政收入中也呈现出极端的不均衡情况。全省2007年有67个县市财政过亿元,其一般预算收入的总合达到了203.25亿元,占整个县级一般预算收入的85%。从财政支出对上级的依赖程度来看,云南县级的内生财力普遍较弱,绝大多数县市区财政支出需要依赖于上级政府。2007年全省县级财政整体依赖度为64.69%,在129个县(市、区)中更有13个县的依赖度在90%。

可以看出,云南大多数县市财政收入情况不尽理想,省级财政收入占全省比重也不高。在这种情况下,如果在全省范围内推行省直管县财政管理体制改革就将产生一个较为尖锐的矛盾,就是县(市、区)由于财政能力普遍不足对“省直管县”的迫切渴望和省级财政并不强的承受能力之间的矛盾,这一矛盾如若不能得到很好的解决,不但不会使县域经济得到进一步的发展,而且还可能让省级财政陷入较大困难,甚至可能会引起一系列的社会问题。

三、对云南实行省直管县财政体制改革模式的思考

根据中央不搞“一刀切”和省政府分步实施的精神,并结合对云南省推行省直管县财政管理体制改革诸多影响因素的分析以及其他省市的成功经验,笔者认为云南省推行省直管县财政管理体制改革应遵循“不同阶段、区分类别,逐步实施”的基本思路。

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