| （三）地方债务风险形成的管理缺位因素
1、债务管理机构不健全，管理基础薄弱。尽管地方财政部门被赋予全面管理政府债务的职能，但事实上地方财政部门只对部分直接由财政部门偿还的债务进行管理（如专项借款、财政周转金等）风险防范，对间接的由地方政府提供担保的企业举债或项目融资尚未进行监督管理，地方政府缺乏一个统一的组织机构来全面管理地方政府债务。地方政府债务管理基础薄弱，对政府债务的统计、核算、计量体系尚未建立，没有一套对债务风险进行确认、量化、评估、报告和信息披露的制度。决策层对于债务的整体情况很难准确把握，从而增大了地方政府防范债务风险的难度。
2、债务不公开、不透明且难以控制。长期以来，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，其使用和管理信息透明度严重缺失，往往是只有政府部门中的少数几个高层领导了解债务的真实情况。这就导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确情况，地方人大也没有对这部分债务融资履行监管职能。财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督核心期刊目录。因而，地方政府债务作为公共投资的重要资金来源却处于公共资金监督体系之外，信息不透明使得信贷资金的风险控制与管理无法深入。
三、地方政府债务膨胀对经济运行的负面影响
1、政府信用透支，增加坏账风险。政府平台项目存在潜在风险，但其暴露尚还需要2～3年的时间，这一风险能否化解取决于经济复苏态势、土地出让市场价格走势等。一旦经济进入萧条期，土地价格则有可能大跌，地方政府收入来源锐减，地方城投马上则会面临抵押不足的问题。当两者同时出现的时候，地方政府尤其是基层地方政府负债过大不仅影响了政府的运转，更为重要的是使得政府的权威和公信力受到严重的挑战和削弱，特别是当有相当部分的各级地方政府不能适时偿还债务时，后果将更加严重。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且也影响了地方政府在人民群众中的威信，极大地损害了地方政府的公信力。
2、地方经济发展停滞，延缓经济复苏进程。近两年来积聚膨胀的地方政府债务，成为中国宏观经济运行中最大的风险因素之一。随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的高速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。这些以政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金的办法，严重透支当地的经济社会可持续发展的基础。从短期来说，由于投资和信贷政策的收紧，一些投资项目可能难以继续融资，从而导致工程烂尾，极容易造成银行的坏账。从中长期来说，地方政府负债融资资金主要投向了基础设施建设，这类投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点，主要靠财政收入偿还，而地方财政收入受未来经济增长影响大，对经济周期敏感。若地方融资平台的贷款能力受到限制风险防范，这些融资平台的债务问题将提前凸现，进而对经济发展产生重大影响，造成部分地区经济发展停滞，甚至可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。
3、社会投资效率和经济增长质量降低，加剧经济发展的结构性矛盾。地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。部分地方融资平台缺乏举借债务的总体规划，对所投项目有时缺乏严格、科学的项目论证，极易造成资金使用上的严重浪费，导致融资平台经济效益低下，投入产出效率过低。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路等基础设施的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的质量。另外，为了偿债地方政府有可能会加大投资，可能对民间资本会形成挤出效应，同时带来新的产能过剩，加剧经济发展的结构性矛盾。
4、金融风险累积，加大商业银行运行风险。中国的地方债务问题本已较为严重。目前，我国商业银行中的呆账坏账70～80%都是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的，主要是在20世纪90年代末政府基建投资热潮中形成的。2009年后地方债务总额迅速膨胀，金融机构由于给予地方政府相关项目的巨额融资，在支持了地方经济发展的同时，也正在积聚着更大的金融风险。在我国，地方政府尚还不能向资本市场直接发债融资，银行借款在地方政府融资体系中扮演着极为重要的角色。近年来，地方政府通过下属的投资公司（融资平台）向银行大量借款，并借助城市建设投资公司发行企业债（城投债），导致建设性债务规模迅速扩大，一些地方的债务规模已经超出了当地财力可承受的范围，由此而产生了建设性债务的可持续性问题。若地方政府出现偿债风险，最终都将转嫁到银行系统，甚至引发整个金融系统的风险。
5、债务约束软化，恶化社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，社会信用环境状况差，将在一定程度上增加信用市场交易费用，还将大大降低信用市场的运作效率，对地方经济的发展极为不利。地方债务的延期、拖欠会严重损害地方政府的公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方政府债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心风险防范，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。部分地方政府债务的急剧累积和超常增长，尤其是当地方政府长时间内不能归还债务，甚至选择赖账不还，会形成较大的示范效应，导致整个社会信用关系扭曲，在一定程度上恶化了社会信用，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害，从而影响社会经济的发展。
四、控制和化解地方政府债务风险的对策建议
1、合理化解存量债务。除债务投资项目收益以外，完善偿债准备金制度，通过预算拨款、预算外资金结余调剂、国有资产经营收益等多种渠道，保持偿债准备金来源稳定核心期刊目录。整合城市资源，盘活存量资产，如将大量存量资产注入到城投中去，实现存量资产的规模化、品牌化，通过资源的整合实现现有资产的增值，减少存量债务。对政府职责之内的公益性社会类项目的偿债支持，通过财政预算资金投入，争取中央转移支付、特殊国债等多种渠道安排项目资金。根据运作项目实际情况，统筹资源安排，按照长期负债对应长期资产、短期负债对应流动性资产的匹配原则，保障还款资金稳定。对符合地方长远需要的基建项目，即使有超前投资和低效益的情况，也应尽可能地加以保护，因为放弃的代价可能更大；对于那些违规的和高耗能、高污染和产能过剩行业的投资项目，应坚决叫停和清理整顿。
2、适当放宽地方政府及其融资平台发债权。一是要适当放宽地方政府发债权，由各省、区级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央财政统筹核准，由相关监管部门审批。二是要允许融资平台发债、发券，准于其进入资本市场融资。融资平台其实也是独立法人的企业，应当与其他企业一样具有在货币市场发行“融资券”和在资本市场上发行企业债券的融资权利。应尽快出台鼓励地方政府融资平台直接融资的政策措施，鼓励融资平台改变过分依赖银行贷款的融资结构，形成包括间接融资和直接融资在内的多元化融资结构。三是要积极探索尝试多种直接融资方式。推进市政公用事业产业化，将城市公用事业所有权、经营权和养护管理进行有效剥离，吸引各种社会资金直接投资建设和经营；推行项目融资，对一些大型基础设施项目，如桥梁、水厂、污水处理厂等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，筹措建设资金。
3、完善分税制财政体制，增强防范与化解债务风险的能力。一是深化我国税收制度改革。中央政府应适当上移支出责任及下放收入能力风险防范，构建科学的税种划分格局和财力分配格局。在现行分税制基础上，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央税收以增值税、消费税和关税为主，省级政府以营业税为主，县级以财产税、所得税为主的税收制度改革，从而增强地方政府自身收入能力，防范与化解因财政支出压力引发的债务风险。二是完善我国转移支付制度。根据我国地方政府财政困境，结合地方债务现状及成因，实施科学的分配方法，依法确立以“收入能力—支出需求均衡拨款型”，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求，来确定转移支付数额的“因素法”计算模式，根据各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱等因素，确定各地转移支付规模，增强地方财政实力，化解财政风险。同时，完善省以下转移支付制度，通过建立目标明确、责任清楚的省以下一般转移支付制度，加大省对县乡转移力度尤其是不发达贫困落后地区，壮大地方可用财力，减少地方政府举债规模，增强防范与化解债务风险的能力。
4、推进地方政府投融资体系改革。一是进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。二是完善投融资政策，严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。三是切实加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪协调管理，完善稽查制度。
5、深化行政管理体制改革，缓解地方政府财政负担。一是转变政府职能。按照公共服务型政府与市场经济要求，推进政企、政事、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力风险防范，增强地方政府提供公共服务的能力，从而有效防范地方政府债务风险。二是推进机构改革。按照精简统一效能的原则，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，优化政府组织结构，建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合制约机制，加强其执行情况的监督检查，彻底解决臃肿机构问题，压缩控制财政供养人员，进一步防范进人机制失控，减轻地方政府财政负担，防范地方财政风险。三是创新考核机制。要摒弃过去地方官员在考核中“重资金投入，轻效益评价；重硬件形象，轻成本考核”的倾向，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，加大对党政领导违法违规行为的惩罚力度，防范党政领导行为短期化，杜绝随意举债大搞劳民伤财的“政绩工程”，从源头上防范地方政府债务危机的发生。
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