论文导读:：我国地方政府债务风险日益加剧。地方政府债务风险实际上就是地方政府财政风险。建立风险监管体系。
论文关键词：地方政府债务，债务风险，风险监管
近年来，为了更快地推动经济社会发展，我国地方政府不断加大基础设施投入，纷纷走上了过度举债的道路。不断膨胀的债务规模加上有限的偿债能力，我国地方政府债务风险日益加剧，现已成为宏观经济运行中最大的风险因素之一，很可能会严重影响中国经济的持续健康发展。在这样的背景之下，研究地方政府债务的风险与其监管具一定的理论与现实意义。
一、地方政府债务及风险的内涵
地方政府债务其实就是地方财政的负债，最终由地方财政负担的款项全部都可以含括在内。也就是说，地方政府债务的范围除了由法律和契约形成的偿付义务的显性债务，还包括由社会和公众预期、政治压力等原因而产生的一种道义上的推定义务而需偿付的隐性债务。
地方政府债务风险实际上就是地方政府财政风险，是国民经济深层次上的风险，是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不是仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，即发生偿债危机的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。
二、我国地方政府债务的现状
截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元人民币，2011年6月审计署审计长刘家义在向全国人大常委会所作审计工作报告中首次披露我国地方政府债务情况风险监管，这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入，而2011年
和2012年两年债务到期将占总债务规模的41%左右。国家审计署于2011年6月27日发布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》充分表明了形势的严峻性。1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%；2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率（即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率）为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。
尽管中央在2009年和2010年共发行了4000亿元地方政府债券用以缓解地方资金困难，且根据财政部公布的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》，2011年度国务院同意由财政部继续代理发行地方政府债券2000亿以弥补地方财政收支差额，但是这仅仅是暂缓债务危机的权宜之计，并不能从根本上有效地化解地方政府债务风险小论文。
三、我国地方政府债务的特点
第一，债务规模庞大，结构分散，扩张迅速。
近年来，各地区、各级政府债务普遍增加较快，呈整体扩张态势。从债务产生发展情况看，我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，有8个县区当年举借了政府负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，至1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个和2779个县级政府中的2405个都举借了债务。至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务，且债务余额较大，增速也较快，2009年债务余额增长61.92%，2010年才有所下降。各级政府债务普遍扩张，且债务构成各有特点：其中政府负有偿还责任的债务有80%集中在市、县两级；东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额占49.65%；以地方融资平台为举债主体的政府性债务占46.38%。
第二，隐蔽性强，透明度差。
虽然《预算法》明确禁止地方政府负债，但鉴于政府债务在缓解财政压力、削减财政赤字、推动地方经济建设方面的积极作用，在地方财力有限的情况下，很多地方政府举债来弥补本地资金缺口风险监管，保证本地经济建设项目的顺利进行。各级政府在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上地方政府缺乏必要的信息披露机制，透明度极差。因此，尽管目前国家审计署发布了2010年地方政府财政收支的审计结果，但是仍有大量的游离在监管之外的隐形债务尚未统计在内。比如，地方融资平台通过信托方式融资，从表面上看有的以负债形式出现，有的以股权形式出现，但是股权融资附带了股权回购协议或地方政府部门的回购承诺，本质上属于债权性质的融资，是地方财政的隐性负债。这些隐性债务未纳入预算管理，债务缺乏相应的监管，风险处于失控状态，一旦这些隐性负债出现还款困难，则仍需地方财政买单。
第三，缺乏约束机制，融资效率低。
根据现行法律规定，地方政府不能作为发债的主体，地方政府为满足市政建设等的需求，依赖融资平台公司融资，一定程度上妨碍了市场竞争机制的形成。地方政府融资平台主要通过银行项目贷款、发行企业债和信托私募融资三种方式进行融资。根据2009年数据测算，发行企业债的融资成本大约是7%，信托私募融资成本达10%，远高于同年期银行贷款基准利率。另外，地方政府利用融资平台公司进行融资，不仅用于农业和教育基础设施建设等公益项目，也用于地铁和公路建设等兼有地方公共服务和经济效益的项目，也同时用于房地产开发等收益项目。这些项目建设周期、还款方式、资金周转等都有不同的特点，其中部分的投资无法产生收益，但项目监管并没有根据项目类型而有所区分，也没有进行相应的风险定价和控制，造成一些项目的投资期限与还款期不匹配，这不仅增加银行系统风险，也降低了资金运用效率。
第四，偿债压力日趋沉重。
目前仅政府直接显性债务就占财政收入的70%以上，超过债务偿债率安全界限水平。地方政府偿还债务的途径一般有以下四种：一是项目单位筹资还款；二是各级财政预算内主动安排一部分或年终结算被扣减财力；三是中央财政直接援助或豁免部分债务风险监管，如养老金补助、国债转贷改补助；四是债务展期，当期应偿债务延缓至以后支付，但须经债权人许可。通常情况下，地方政府并不是各类债务的直接责任人，使用借款的项目单位才是偿债责任的直接承担者。当项目单位不能履行还款责任，市场风险大到足以影响社会稳定时，就会转化为财政风险，而不论当事人是个人还是机构，是民营还是国有，也不论政府是借款人，还是担保人，甚至只是出于一种道义责任，作为全社会风险最终承担者的政府财政总是最后兜底。由于各级、各地区经济发展水平、财力状况、债务规模等差异较大，部分地区特别是基层政府今后几年偿还债务的任务将非常艰巨。
第五，举债规模失控与隐性担保风险增大
地方政府自行向银行、单位及个人直接借款和提供借款担保等债务的增幅比总债务增幅高7个百分点，大大高出法律许可的中央转贷类债务的增长幅度，占总债务余额的21.8%。一般而言，如果地方金融机构出现严重挤兑或者倒闭，地方政府出现担保违约、无力还债等政府信用危机，中央财政可能被迫介入，成为最终的“买单者”。实际情况也是如此，近年来中央补助地方拖欠养老金、解决地方金融风险的专项借款，豁免部分转贷地方国债资金债务等就是例证。中央帮助地方解决债务风险的方式和程度的不确定性，进一步强化了中央政府对地方政府负债的隐性担保。由此带来的“道德风险”，就是地方政府热衷于以各种形式提供担保和借款，追求局部地区的短期利益，而未来的成本则寄希望于中央政府承担，影响中央财政自身的可持续性小论文。
四、我国地方政府债务风险管理的政策建议
第一，控制政府举债规模。
造成目前地方政府债务状况的原因除了地方政府职能缺失外，主要是经济体制和财政体制改革不彻底以及财政转移支付制度不规范所引起的。适时转变政府职能，改革相关制度，确定地方政府的财权与事权，深化分税制改革，规范地方政府融资平台等措施都将能有效地控制政府举债规模。
第二，加强债务管理体系。
地方政府债务风险的管理离不开完善地方政府债务管理体系。建立和健全地方政府债务管理制度、债务信息公开披露制度、预警系统，严格实施债务投资决策责任制，将地方政府债务担保机制和债务资金的监督约束机制都完善起来以控制地方政府债务风险。
第三风险监管，完善政府偿债机制。
从制定地方政府债务规划到建立地方政府偿债基金，实现地方债务违约率的降低，都有利于政府及时偿还债务，形成良好的债务循环机制，有利于提高政府的信用，消除因延期偿债带来的社会经济问题，有利于地方经济的持续发展。同时，缩小地方政府债务规模，降低地方政府债务风险，有助于及时化解因债务累积产生的地方政府债务危机。
第四，建立风险监管体系。
建立中央——地方债务风险联合监管机构有助于改变目前债务风险管理“缺位”的现状，从而有助于强化地方政府的债务风险管理职能，提高债务风险管理的效率。专门的债务风险监管机构可以从宏观到微观对地方政府债务进行可行性与风险性的研究与检测，及时发现风险并通过调整政府的财政行为，化解地方政府财政风险。
总之，地方政府债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。由于其特殊的复杂性和敏感性，地方政府债务一旦管理失控势必造成严重后果，将直接影响国家财政金融体系的安全和社会稳定，妨碍经济社会可持续发展。因此，进一步加深对地方政府债务问题的研究，探索建立具有中国特色的地方债务管理运作体系，具有十分重要的。
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