| 在政府层面上，长期以来形成的对流动人口的认识并未有根本性的改变，考虑流动人口对城市资源的冲击较多，对社会稳定的考虑多于社会经济发展的考虑，将治安、能源、土地、水资源、环境、就业等方面的压力简单归结于流动人口过多。例如“钟南山事件”[6]。2006年，居住在广州的钟南山院士，因为本人的手提电脑被抢，遂在媒体上表示，为了维护城市的良好治安，中国应该恢复收容遣送制度。又如2005年初，中国人民大学张惟英院教授提交的议案——《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》，无疑是基于流动人口是导致北京资源紧张重要原因的认识核心期刊。实际上动态平衡，犯罪率升高的原因很复杂，远不是靠收容遣送可以解决的问题。而农民工由于生活条件所限，人均资源消费水平大大低于市民的平均水平。表面上看起来，许多社会问题与流动人口有关，实际上其深层次原因是社会管理能力不足，无法建立适应人口流动的各种资源的动态平衡管理系统。
（二）制度方面的问题
首先，户籍制度一定程度上阻碍了人口的合理流动。第二，流动人口权益保障制度不完善。就业与入学歧视，选举权与被选举权事实上的无法行使，等等。其中，流动人口的社会保障关系无法在全国范围内自由转移，成为流动人口社会保障的关键性制度缺陷。最后，信息的采集技术和共享制度以及财政管理体制都不适应动态人口管理的要求。流动人口管理的混乱和技术落后，导致“底数不清”，官方无法掌握流动人口数量、职业等基础信息，不得已采用地毯式走访的临时措施。仅最近三年，北京警方至少推行了三次全市规模的“社区民警入户大走访”行动，片警挨门挨户查防流动人口[7]。
此外，暂住证在各地仍是主要的流动人口管理措施，即使是推行居住证制度的地方，也是暂住证和居住证并存。事实上，由于许多流动人口“拒”办暂住证，暂住证制度已逐渐式微。时任北京市公安局局长的马振川曾表示，自2003年《收容遣送管理办法》废止后，（北京市）流动人口管理基本处于真空地带[8]。各地的流动人口管理仍属于前述综合型模式，责权利界定不明、基层实施机构没有执法权、管理逻辑不畅和经费无保障等问题，在许多地方依然存在。
四、城市流动人口管理的制度探讨
（一）地方政府流动人口管理面临多重约束
地方政府在选择流动人口管理模式时，至少面临六个客观约束[9]：一是中央政府要求各级政府坚持以人为本的执政理念，努力实现基本公共服务均等化；二是发展地方经济必需一定的人口规模和比较合理的人口结构；三是当地经济发展潜力和政府财力的有限；四是当地资源、环境的人口承载力有一定的极限；五是流动人口的增多一定程度上影响了当地居民的就业、治安和环境质量，导致当地居民对流动人口产生一定程度的抵触和排斥；六是流动人口对当地的经济社会发展做出了贡献，要求享受与当地居民同等待遇的呼声越来越高。在这些约束中，前四项比较刚性，后两项是潜在的约束，是否考虑以及在多大程度上考虑后两项约束，虽然主动权在地方政府，但事实上会随着各方力量对比的变化，在不同的阶段和条件下，不同利益群体的话语权占主导地位。
（二）进一步剥离户籍的附着利益
由于地区间经济发展的严重不平衡，以及多年来城市居民习惯的优待，构成了严重的“路径依赖”，大城市户籍仍然享有一系列的福利优待：孩子高考、保障性住房、就业、医疗、低保等20多项权利。一方面，如果让流动人口享有同城市居民同等的福利保障，目前还不具备这样的公共品供给能力。另一方面，倘若当前就剥离户籍上的一切附着利益，则会遭遇来自包括执政阶层在内的城市居民的巨大阻力。因此，尤其是在北京、上海等特大城市，户籍改革只能采取渐进的策略，逐渐创造条件，在扩大社会保障覆盖范围的条件下，淡化城市户籍的特殊利益。具体来讲，户籍改革可以遵循以下原则：先以省或者市为单位，统一本区域的户籍和社会保障；先完善县级市市区、县城和建制镇的户籍制度改革，后进行省辖市市区（地级以上城市）户籍制度改革[10]。待到建立起全国统一的社会保障体系时，户籍自然就可以完全放开了。
今年6月7日，广东省人民政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，允许本省农民工凭积分入户，尤其是本省户籍农民工及其随迁人员向县城、中心镇倾斜。这一举措为我国户籍制度改革的加速提供了极好的试验平台。
（三）实行“居住证”制度，建立安全号码和信息化管理系统
前面提到，各地已陆续试行居住证制度。居住证制度应建立在两个基础之上：一是借鉴西方安全号码制度动态平衡，给每个公民匹配一个终生不变、在各种场合通用的安全号码；二是充分利用信息技术，完善居住证的电子功能，实现信息的及时记录和联网共享。西方每个公民，都有一个终生不变的社会安全号码[11]。这个号码动态记载个人的身份资料、教育阅历、供职变更、家庭情况、财产情况、纳税报告、信用记录、违规违章违法记录等，信息全国联网，在社会生活的各种场合发挥作用。由于这个号码不能伪造，记载的内容也不可抹掉，因此，人们通常会非常谨慎地对待有可能违规的问题，不愿留下不良记录。这样，任何人都不可能对政府部门以及银行、保险等机构隐瞒自己的真实情况。在我国，可以用身份证号码作为这个安全号码，这要求进一步完善身份证管理制度，防止假冒；也要求实现信息安全联网，才能最大限度地发挥机构和个人对这些信息的使用和监督的作用。
（四）成立专门的流动人口管理机构，促进管理主体的多元化
现有的流动人口管理模式既有由政法委、综治委负责的，也有由发改委、计生委牵头的；既有派出所指导的协管员队伍实施管理的，也有由各部门抽调专门人员集体办公的。无论是哪一种办法，仍然具有拼接性质，均非真正独立的专门机构。而流动人口的规模化和常态化，要求必须有专门的制度和正式的机构进行管理，通过法律法规的权威赋予流动人口管理机构的权威和规范。流动人口管理机构的主要职能是管理、服务和维权。具体包括审核和发放居住证、录入有关人口信息，根据相关规定为流动人口获得就业、教育、医疗等各种服务提供信息和指导。
我国流动人口的管理历来是政府包办，这显然已经不适应现代社会多元化和复杂化的现实，也不利于建立公民社会和服务型政府。政府应鼓励外来人口参与流动人口管理，积极引导流动人口自治组织加入城市社会管理体制，从而促进流动人口与政府和本地居民的合作，更好地融入主流社会。
（五）改革财政体制，实现公共服务均等化
由于中央与地方、基层在财权、事权分配以及公共服务产品安排上存在利益博弈，基层政府财权与事权不对称，公共品供给主体缺位，供给财力不足，转移支持明显乏力。此种情况下，各地方政府很难将流动人口的各种公共服务考虑在内。因此，尽快改革财政体制中与流动人口管理不相适应的制度安排，是实现流动人口与户籍人口公共服务均等化的关键。
（六）引导农民减少空置房，以土地换收入换保障
房屋和土地是农民最主要的资产和安全保障。由于大量农村劳动力进城务工，而现行法律限制了农房的转让和变现，使农村出现越来越多的空心村，积压巨额资金的同时，也闲置了大量的宅基地核心期刊。对于流动在外的农民工，一边是家乡漂亮的楼房空置，另一边是只能租住在城市窄小简陋的贫民窟里。因此，如何盘活农民的资金和土地，使农民更多地依靠自己的力量来改善其在城里的生活，是当前政府迫切需要解决的制度问题。这里主要涉及三个方面的制度：一是户籍制度，二是农地的承包经营权，三是农房及其宅基地使用权。
改革歧视性的二元户籍制度，这在前面已述及。对于第二个问题，在社会保障尚不具备全民均享的条件时，可以尝试赋予农民无限期的承包经营权，并把承包经营权与所有权彻底分离，农民的户籍一旦迁入城镇后，不再作为农村集体经济组织的一员。所有权作为田底权，承包经营权作为田面权，田面权只享有耕种的权利和收益，不享有集体经济组织将来的收益。对于农民的宅基地使用权，可以逐步推广重庆的地票交易方式，使农户的宅基地变成现金收入。
也许有人担心动态平衡，上述三个条件会引发农民大规模入城定居。其实不然。中国的农民由于没有任何保障，是我国最具经济独立和经济理性的群体，他们一定会权衡定居在城市和乡村的成本及收益，做出理性的选择。
（七）以产业和城市规划引导人口流向，并健全劳动市场的信息发布机制
在市场经济条件下，人口流动的规模、方向、速度和结构都是由就业市场决定的。这就是为什么各地政府采取各种限制措施后，外来人口规模仍然越来越大的根本原因。因此，大中城市限制流动人口规模和结构的关键措施，是减少劳动密集型产业，同时，通过产业规划和城市规划，引导这些产业向二三级城市转移，促进中小城市的产业集聚和经济发展，流动人口自然会流向这些地方。
日本曾在20世纪60年代推行“国土均衡发展”战略，以解决“过密”和“过疏”问题，分散转移东京都的人口。1975年后，人口向三大城市圈集中的状况趋于消失，逐渐分散到中小城市定居下来。韩国政府也采取“地方工业促进法”、“工业分散法”和“首都圈整治规划”等措施，积极引导人口从特大城市向中小城市流动。1980年后，首尔市的人口年增长速度大幅下降，而外围城市的人口增长速度迅速超过首尔。
我国劳动力市场信息管理比较落后，外来人口尤其是农民工主要依靠亲缘、地缘等社会关系网络获取就业和生活等各种信息，极少通过正规渠道获取官方的信息，这种局面既不利于人口有序流动，也增加了外来人口流动的成本。因此，健全劳动市场的信息发布机制，也是迫切需要解决的问题。
结语。综上所述，采取把流动人口隔离在主流社会之外的“防”和“堵”的办法，已经远远落后于今日社会经济发展的要求，只会加剧流动人口与主流社会的隔阂和排斥，无助于解决各种社会问题。政府只能顺应市场经济和现代化的要求，建立动态平衡的人口管理系统，促进人口的自由迁移和流动人口与主流社会的融合。
注释：
①流动人口管理模式发展阶段在综合傅崇辉和肖伟两人观点的基础上形成我自己的判断。
参考文献：
[1]段成荣,杨舸,张斐,卢雪和.改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势[J].人口研究，2008(11).
[2]傅崇辉.流动人口管理模式的回顾与思考——以深圳市为例[J].中国人口科学，2008(5).
[3]肖伟.公共服务均等化视角下的流动人口管理制度创新——以嘉定区流动人口居住证制度为例[R].上海：复旦大学，2008.
[4]李环.废除收容遣送制度之后的城市流动人口管理——以北京市X区“拆除违章建筑”和“出租房屋契约化管理”为例[J].人口与经济，2008(1).
[5]蓝宇蕴.城市流动人口管理体制的思考——以广州市为例的研究[J].探求,2007(4).
[6]同[4].
[7]王姝.北京暂住证名存实亡居住证功能设计难度大[N].新京报，2010.03.11.http://news.qq.com/a/20100311/000196.htm
[8]同上.
[9]肖周燕,郭开军,尹德挺.我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择[J].人口研究，2009(11).
[10]陈颐.对外来人口管理体制的思考[J].江苏社会科学，2006(5).
[11]李明华.发达国家人口暂住管理[N].人民日报.华南新闻，2001.03.30(第三版).
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