| （1）以美国为代表的政府直接担保模式，即由政府机构为个人住房抵押贷款提供担保。1930年代经济大萧条时期，美国经济衰退、失业率急剧上升，大量居民因无力偿还贷款而丧失抵押住房的赎回权，金融机构的呆账、坏账急剧增加，造成了严重的金融危机和社会动荡杂志网。1934年，联邦政府依据《国民住宅法》成立了联邦住宅管理局，隶属于住房与城市发展部，其主要业务之一是为中低收入家庭、第一次购房者和边远地区居民的个人住房抵押贷款提供担保。由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款比普通个人住房抵押贷款的发放条件优惠，如1930年代，美国普通个人住房抵押贷款的期限一般为3-5年，贷款比例为50-60%；而由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款均为20年期固定利率贷款，贷款比例最高可达80%；1970年代中后期，由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例可达85%-95%；到了1980年代，由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例进一步提高，最高可达97%，贷款期限可达30年。联邦住宅管理局为符合条件的个人住房抵押贷款提供100%的全额担保，如借款人拖欠还款，贷款机构可从联邦住宅管理局取得等于因借款人违约而造成的所有正常损失的信用债券，债券本息的支付由联邦政府负责。另外，1944年美国国会通过了在教育、医疗、职业训练和住房等方面为退伍军人提供帮助的法案。同年，退伍军人管理局成立（1989年改为退伍军人事务部），它是联邦政府的一个独立机构。在住房方面，退伍军人事务部可为合乎资格的每位退伍军人申请高比例的个人住房抵押贷款提供担保，以保证其能购买到中等条件的普通住房。但退伍军人事务部提供的并非全额担保，而只是部分担保。如果借款人违约，退伍军人事务部将直接从借款人的补助金中扣除应当支付的贷款本息。[15]
（2）以加拿大为代表的政府间接担保模式，即由政府出资设立的独立于政府之外的机构为个人住房抵押贷款提供担保，其风险和责任最终由政府承担。第二次世界大战后，为尽快解决住房短缺问题中低收入者，加拿大联邦议会于1945年重新修订了《国家住房法》，授权联邦政府成立抵押贷款与住房公司，由该公司直接建造住房，向低收入家庭和退伍军人出售或者出租。[16]抵押贷款与住房公司的注册资本2500万加元，全部来自联邦政府的财政预算。在个人住房贷款政策方面，1950年代以前，加拿大的住房抵押贷款首付款比例较高，一般至少为房价的30%，有的甚至高达50%，这在很大程度上抑制了居民的住房消费需求。1954年，为降低个人住房抵押贷款的首付款比例，提高中低收入家庭的住房支付能力，联邦议会重新修订了《国家住房法》，授权抵押贷款与住房公司向低首付款的个人住房抵押贷款提供100%的全额担保，以此鼓励金融机构发放高比例的住房抵押贷款，降低个人购房门槛。如贷款额在l8万加元以下的，首付款比例为10%；18万加元以上的，首付款比例为20%，贷款期限一般为25年，最长可达40年。[17]抵押贷款与住房公司同贷款机构签订合作协议，借款人申请低首付的抵押贷款，须向同抵押贷款与住房公司签订有合作协议的贷款机构申请。抵押贷款与住房公司为借款人提供100%的全额担保，担保金额包括借款人拖欠的贷款余额、利息和有关费用等。当借款人不按期偿还贷款本息时，贷款人可将抵押住房的处置权转移给抵押贷款与住房公司，由抵押贷款与住房公司先行赔偿贷款人的一切损失；抵押贷款与住房公司赔偿贷款人的损失后即着手实施拖欠还款管理程序，包括为借款人重新安排特殊的还款计划和还款期限等，最后的手段才是处置抵押住房。
四、构建适合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保制度
我国现行的住房保障体系建设主要偏重于扩大保障性住房的供应，而在提高居民的住房消费支付能力方面始终没有迈出实质性步伐，主要表现为财政、税收和金融等方面的配套措施和手段严重滞后，建立符合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保机制是适应我国住房市场和住房保障制度建设的客观需要。
（一）建立和发展个人住房抵押贷款政策性担保的现实意义
1980年代后，我国开始进行住房制度的改革。30年多来，我国的住房建设步伐加快，住房消费有效启动，居民的住房条件有了较大改善。但近年来，由于我国房地产市场发展不平衡，住房供求的结构性矛盾突出，住房价格增长过快，居民的住房消费能力与住房价格严重脱节，以廉租住房和经济适用住房为主体的住房保障体系已经不能完全适应我国住房市场发展的现实需要。如按《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》的规定，廉租住房和经济适用住房的保障对象均为城市低收入住房困难家庭。[18]但实践中还有很大一部分中低收入家庭一方面因不符合相应的保障条件，无法享受到廉租住房和经济适用住房的政策优惠，另一方面又无力购买市场价普通商品住房（主要是无力一次性支付规定比例的首付款），成为所谓的“夹心层”，住房难问题依然比较突出。对商业银行来说，如果没有相应的社会化的风险分散和转移机制，进一步放松贷款条件，降低首付款比例只能加重其自身的风险。建立个人住房抵押贷款担保机制，由依法设立的担保机构为中低收入者申请高比例的个人住房抵押贷款提供信用担保中低收入者，以降低其购房“门槛”，不失为解决其住房难问题的一种可行选择。但广大中低收入者的资产积累较少，其就业、收入或者健康等方面的某些微小变化就可能会使他们丧失还贷能力，以营利为目的的商业性担保机构往往并不愿意为其提供担保。因此，在我国个人住房抵押贷款担保体系的建设过程中，政府应当发挥主导作用，适时组建政策性担保机构，为广大中低收入者申请高比例的个人住房抵押贷款提供担保，以保障其基本的居住需求。这种保障方式不但可以有效避免和克服现行的廉租住房和经济适用住房一次性实物补贴所造成的福利固化和永久化的不公平现象，而且还可以充分发挥担保资金所具有的“四两拨千斤”的“杠杆效应”，最大限度地扩大财政资金的支持面，提高财政资金的使用效率。
（二）我国个人住房抵押贷款政策性担保制度的具体构建
从法律关系的角度看，个人住房抵押贷款政策性担保作为一种保证担保，它与一般民事保证制度的内部结构是相同的；但作为一种政策性担保，它承载着特殊的政策性目的和功能，其主体往往具有特定性（或者说法定性），无论是保证人还是债务人，都必须符合特定的条件；此外，保证人承担保证责任的方式与一般民事保证也有很大不同。
1．担保机构。目前各国的个人住房抵押贷款政策性担保机构有两种类型，一是政府机构，如美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部等，二是政府出资设立的独立于政府之外的法人实体，如加拿大的抵押贷款与住房公司等杂志网。在我国，按《担保法》的规定，政府机构不得充任担保人。[19]因此，我国的个人住房抵押贷款政策性担保机构应当由政府出资组建的独立于政府之外的机构或者组织承担，但这并不意味着政府必须建立专门的担保机构。事实上，无论是美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部，还是加拿大的抵押贷款与住房公司，它们都不是专门的担保机构，而是执行政府住房政策的综合性机构。我国个人住房抵押贷款政策性担保机构的设置亦可从我国已有的政策性住房金融制度及其组织资源出发，重点着眼于对现有的政策性住房金融机构的规范与整合，而不是盲目地增设机构和扩充人员编制。现阶段我国政策性住房融资体系的主体与核心是住房公积金制度，住房公积金管理中心一方面承担着发放个人住房消费贷款和实现资金保值增值的功能，另一方面又是执行政府住房保障政策的独立于政府之外的非营利性组织。在充分发掘和利用其优势，并对其进行必要和适当的改革，强化其对中低收入者住房保障功能的基础上，住房公积金管理中心完全可成为我国个人住房抵押贷款政策性担保的适恰载体。[20]
2．担保对象和担保条件。对政府而言，个人住房抵押贷款政策性担保实质上是一种或有负债，当借款人违约时，政府最终须为其承担的担保责任而发生实际支出。因此，应当充分考虑政府的财政承受能力，严格限定个人住房抵押贷款政策性担保的适用对象和条件，切实防止政府的住房保障资源被滥用。现阶段我国个人住房抵押贷款政策性担保的对象应当限定为既不符合廉租住房和经济适用住房的保障条件，又无力购买市场价普通商品住房的中低收入住房困难家庭。但借款人除了必须符合规定的“中低收入”和“住房困难”这两个标准外，还应具备其他特定的条件，如：（1）如具有相应的住房购买力。没有相应住房购买力的中低收入家庭，应当向政府申请廉租住房保障中低收入者，而不是借助政策性担保购买住房。（2）申请担保的贷款必须用于购买第一套自住住房。对“改善型”或者“投资型”的住房消费需求，担保机构不应提供担保。（3）申请担保的贷款额度必须符合特定的上限要求等，以防止借款人利用政策性担保购买过于奢侈的住房。
3．担保形式与担保责任。由于我国的抵押担保制度和住房保障制度不健全，当借款人不按期偿还贷款本息，贷款人为实现债权而行使抵押权时会面临抵押住房处置难和借款人安置难等一系列问题。[21]为解除银行发放高比例的个人住房抵押贷款的后顾之忧，保障其债权的顺利实现，担保机构应当与贷款银行明确约定其担保方式为连带责任保证，或者由法律明确规定担保机构承担连带保证责任。此外，作为一种住房保障政策和措施，个人住房抵押贷款政策性担保的主要目的是为了保证借款人基本的居住需求。因此，当借款人无力偿还贷款本息时，其抵押住房不应按一般抵押权的实现方式予以处置，而应实行特殊的违约处置措施，如为违约借款人设置合理的“缓冲期”或者“垫付期”，使因客观原因（如因失业或者收入下降等）不能按期偿还贷款本息的“善意”违约借款人有一个弥补的机会等；当借款人最终仍无力清偿债务时，担保机构还应负有协助借款人申请其他形式的住房保障，或者为其提供临时“周转房”，以满足其基本的居住需要的义务。
4. 政府与担保机构的关系。个人住房抵押贷款政策性担保的性质和担保对象的特殊性，决定了担保机构不可能完全根据风险损失率来确定担保费率。如果完全由担保机构自身承担担保失败的风险，其势必因风险大、收益小而出现收支倒挂，资金减少，业务萎缩而难以为继的局面。因此，政府应当建立制度化的财政补偿机制（如补充资本金或者风险准备金、补偿代偿损失或者调减相关税费等），为担保机构的正常运营提供必要的资金支持。须特别指出的是，在我国现行的财政体制下，地方政府是房地产市场发展的主要受益者之一，[22]应当进一步提高和强化地方政府对住房保障，包括个人住房抵押贷款政策性担保制度性的财政支持，如要求地方政府提取土地使用权出让收益的一定比例专项用于对担保机构的资本金、风险准备金和担保损失的财政补偿机制等。另外，政府也要加强对担保机构的监管，防止和避免其成为风险和坏账的集中地。当然，监管机构应当主要通过为个人住房抵押贷款政策性担保制定一般性规范，定期监督和检查其执行情况，而不应直接干预担保机构的具体担保业务。
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