论文导读:：还是投保个人住房抵押贷款保证保险。中低收入家庭的住房保障必须另辟蹊径。特别是对大多数中低收入者和积累较少的年轻人而言。
论文关键词：个人住房抵押贷款，政策性担保，住房保障，中低收入者
一、引言
个人住房抵押贷款可有效填补居民即期住房消费支付能力与住房价格之间的缺口，克服居民面临的流动性约束，实现居民住房购买力的跨期转移，促进居民的住房消费。当今世界，凡是住房问题解决得比较好的国家，无不借助于个人住房抵押贷款业务来促进住房的商品化和自有化。按常规个人住房抵押贷款机制，借款人向贷款人申请贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款，并以其所购住房作抵押；获得贷款后，借款人须按约定分期偿付贷款本息，否则，贷款人有权依法以该住房折价或者以拍卖、变卖该住房的价款优先受偿。但住房是一种特殊的不动产，其价格高昂，特别是对中低收入者和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍就是难以一次性支付数额不菲的首付款。为此，在有些市场经济较为发达的国家和地区，政府直接或者间接地为符合特定条件的借款人申请个人住房抵押贷款提供信用担保，促使贷款机构向其发放高比例（低首付）的个人住房抵押贷款，以降低其购房“门槛”，保障其基本的住房需求。在我国，近年来由于住房价格增长过快，居民的住房消费支付能力与住房价格严重脱节，很大一部分中低收入家庭一方面因不符合廉租住房和经济适用住房的保障条件，另一方面又无力购买市场价普通商品住房（主要是无力一次性支付规定比例的首付款）中低收入者，住房难问题非常突出。本文拟在深入分析和全面阐述个人住房抵押贷款政策性担保的内涵、法理基础及其实践模式的基础上，结合我国住房市场和住房保障制度发展的客观需要，就如何构建适合我国国情的个人住房抵押贷款政策性担保体系提出一些原则性的设想和具体建议。
二、个人住房抵押贷款政策性担保的内涵
个人住房抵押贷款政策性担保与个人住房贷款、个人住房担保贷款、个人住房抵押贷款和个人住房抵押贷款担保等概念紧密相连。
个人住房贷款是指贷款人向借款人发放的用于购买住房的贷款。[2]与一般消费性贷款相比，个人住房贷款具有贷款额度大、贷款期限长等特点。为了保证贷款债权的安全，防止由于借款人不按期偿还贷款本息而遭受损失，贷款人在发放个人住房贷款时，除了要求借款人按规定支付一定比例的首付款外，通常还要求借款人提供某种形式的担保，如抵押、质押或者保证等，此为个人住房担保贷款。由于住房具有固定性、保值性和增值性等特点，贷款人在发放个人住房贷款时，一般要求借款人以其所购住房作抵押。因此，个人住房贷款通常又被称为个人住房抵押贷款。[3]但住房价格高昂，特别是对大多数中低收入家庭和积累较少的年轻人而言，其购买住房的主要障碍之一就是难以一次性支付数额不菲的首付款。个人住房抵押贷款担保就是指由依法设立的机构或者组织为合格借款人申请高比例（低首付）的个人住房抵押贷款而与贷款人签订保证合同，当借款人不按期偿还贷款本息时，由该机构或者组织承担约定的清偿责任的信用担保行为杂志网。按担保机构的性质和目的的不同，个人住房抵押贷款担保又分为商业性担保和政策性担保两种。商业性担保是指以营利为目的商业保险公司为个人住房抵押贷款提供的保证担保（或者保证保险）；政策性担保是指由政府直接或者间接地为个人住房抵押贷款提供的保证担保。个人住房抵押贷款政策性担保具有以下几个方面的特征：
第一，个人住房抵押贷款政策性担保的主体是政府机构或者政府出资设立的独立于政府之外的法人实体，而不是一般的自然人和法人。如美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部就是隶属于联邦政府的政府机构；加拿大的抵押贷款与住房公司、香港的抵押证券公司等则是政府出资设立的独立于政府之外的法人实体。
第二，个人住房抵押贷款政策性担保是一种保证担保，或者说信用担保。担保机构在提供担保时，并不需要提供特定的财产，而是以自身的信用和一般财产作担保。贷款人之所以接受这种担保方式，是因为担保机构本身具有较高的信用，它们有的是政府机构，以政府信用作保证；有的虽然不是政府机构，但却是由政府出资设立，隐含着政府信用，并由政府承担最终的风险和责任。
第三，个人住房抵押贷款政策性担保的对象必须符合特定的条件，一般为具有相应的具有相应住房购买力，但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入家庭和其他特殊群体。如美国的联邦住宅管理局主要是为中低收入家庭、第一次购房者和边远地区居民的个人住房抵押贷款提供担保，退伍军人事务部的担保对象则是在战争时期服役90天以上或者在和平时期服役达到一定期限的退伍军人。
第四，个人住房抵押贷款政策性担保的主要功能是为借款人申请高比例的个人住房抵押贷款提供信用支持，即降低购房借款人的首付款比例。[4]按常规个人住房抵押贷款机制，借款人向贷款人申请贷款，首先得按规定支付一定比例的首付款，然后以其所购住房作抵押。从理论上看，随着贷款的不断偿还，借款人所欠的贷款余额不断减少，其在抵押住房中的权益不断增加，即使借款人违约，但由于处置抵押住房所得大于贷款余额的概率不断增加，贷款人遭受损失的可能性也相应地不断降低。因此，在通常情况下，只要借款人以其所购住房作抵押，并按规定支付了相应比例的首付款中低收入者，即足以保障贷款人的债权安全。[5]个人住房抵押贷款（政策性）担保的机理在于：借款人在贷款人规定的贷款条件之外向担保机构支付一定的对价（即担保费）建立“担保基金”，为贷款人提供担保，使贷款人的风险得以得以转移、分散或者降低，贷款人即有义务在原定贷款条件的基础上给予借款人一定的优惠。如在美国，1970年代中后期，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为80%，年利率为10%；而由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例可达85%-95%，年利率为5%；到了1980年代，由联邦住宅管理局担保的个人住房抵押贷款的贷款比例进一步提高，最高可达97%，贷款期限可达30年。[6]在加拿大，普通个人住房抵押贷款的贷款比例为75%，而由抵押贷款与住房公司担保的个人住房抵押贷款，借款额在l8万加元以下的，贷款比例可达90%，最高可达95%。[7]
三、个人住房抵押贷款政策性担保的理论基础与实践模式
居住是人类的基本需要，住房是人类生存和发展的基本条件，享有适当住房的权利是人的基本权利。[8] 实践证明，在计划经济体制下，住房日益短缺是一种普遍和必然现象，它突出显示了计划体制在住房资源配置方面的缺陷，[9]解决的途径只能是以市场化为导向，实现住房的商品化和社会化。但在以市场为基础的住房分配体制下，人们对住房消费需求的满足程度取决于其对住房的支付能力；市场机制虽然可以较好地适应居民复杂的住房需求结构，满足其多样化的住房消费偏好，但在任何一个国家和地区，除了部分高收入和中等收入者有能力依靠其自身的力量解决住房问题外，广大中低收入者的住房支付能力与符合适宜标准的住房价格之间存在较大差距，仅靠其自身的力量是无法解决住房问题的，政府在解决中低收入者的住房问题方面承担着重要的经济、政治和社会责任。当今世界，无论是经济发达国家还是发展中国家，几乎没有一个国家实行完全市场化的住房政策，各国大都制定有针对中低收入者的住房保障政策和措施，以保证和满足其基本的居住需求，这些政策和措施主要包括：
1．发展公共住房，即由政府直接投资建设或者以一定方式对建房机构提供补贴，由建房机构建设住房并以较低价格向中低收入居民出售或者出租。发展公共住房是各国政府解决中低收入居民住房问题的基本措施，无论是发达国家还是发展中国家都发展过公共住房，它一般出现于住房极度短缺时期。如英国从“二战”后到1980年代的30余年中，平均每年建造约14.3万套公房；[10]在新加坡，政府于1960年开始实施“居者有其屋”的住房保障计划，并成立了住房发展局负责建设“公共组屋”，向居民低价出售或者出租。
2．提供住房消费补贴。1970年代中后期，西方国家的住房保障方式逐渐由“补砖头”向“补人头”转变。[11]如今，几乎所有的发达国家和越来越多的发展中国家都以不同形式为居民的住房消费提供补贴，包括给租房者以租金补贴，给购买自住住房者以购房补贴等。[12]如1980年代后，法国和荷兰政府开始逐步减少对低租金住房建设机构的补贴中低收入者，重点转向为低收入家庭提供租房补贴，凡是收入水平低于政府规定标准的家庭，都可以获得租金补贴。[13]在美国，采用抵押贷款购买住房者，每月归还贷款本息时可相应地减免利息税和财产税，并免交相应的财产增值税。[14]
3．为个人住房抵押贷款提供担保，即由政府或者政府出资设立的机构为个人住房抵押贷款提供信用担保，其目的在于以政府信用补充和提升中低收入者的信用，改善和调节住房金融市场的交易条件，鼓励和引导金融机构向中低收入者发放高比例的个人住房抵押贷款。与直接的住房消费现金补贴相比，为个人住房抵押贷款提供担保是一种更为间接和市场化的补贴方式，它更着眼于充分发挥市场机制在配置住房金融资源方面的基础性作用，有利于维护和提高住房市场的竞争秩序和竞争效率，并可通过担保资金所具有的“杠杆效应”，扩大财政资金的支持面，提高财政资金的使用效率。在部分市场经济较为发达的国家和地区，为个人住房抵押贷款提供担保已成为政府对住房和住房金融市场进行间接干预和调节，保障中低收入者住房权利的重要手段，它主要包括以下两种不同的模式：
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