我国村镇防灾减灾非工程技术对策研究_防灾对策

论文导读:：近年来，自然灾害对村镇造成的人员和经济损失惨重，村镇防灾减灾问题亟待解决。本文对比城市灾害，论述了村镇灾害特点。从法规体系、建房主体及政府监管三方面剖析目前我国村镇防灾减灾现状及存在的问题。并针对村镇灾害特点及现状，提出改善我国村镇防灾减灾能力的若干建议和对策。
论文关键词：村镇，村镇灾害，灾害特点，防灾对策
 

0 引言

我国幅员辽阔，全国有80%面积处于抗震设防区，是世界上自然灾害最为严重的国家之一。在我国，灾害具有种类多、分布广、频率高、损失严重等特点，其中地震和地质灾害影响最为突出。20世纪发生的破坏性地震占全球1/3,死亡人数高达60万,占全球1/2。我国破坏性地震大多数发生在农村地区,造成的死亡人员近60%为农村人口^[1]。除地震外，在飓风、雨雪、山洪、泥石流等自然灾害中,往往也是量大面广的村镇更容易遭到破坏。相对于城市而言，农村地区政府监管薄弱，经济水平相对落后，抵御灾害的能力相对较差。根据我国公元前23世纪以来的历史地震统计分析结果:在我国农村发生地震的概率远远大于城市，农村面临的地震危险远远高于城市^[2]。据《2007年城市、县城和村镇建设统计公报》^[3]，我国目前13.86亿人口中，村镇人口占9.3亿，约为67%，提高村镇应对灾害的综合能力关乎我国9亿人的生命与财产安全。随着城市化进程的发展，村镇建筑规模越来越大。2007年，全国村镇住宅建设投入3154亿元，同比增长12.36%。然而，随着农村建房规模的增大，相应的质量安全隐患及应对灾害的脆弱性也在历次灾害面前日益显露出来。2008年汶川8.0级地震以及2009年青海玉树7.1级地震的惨重损失，再一次为我国村镇的防灾减灾事业敲响了警钟，切实加强村镇防灾减灾综合能力成为当今我国亟待解决的问题。

1 村镇灾害特点

由于在经济发展、人口密度、政府的监管服务力度、相关法律法规约束上的差异，村镇在应对灾害的能力上较城市相差较大，灾害对村镇的影响程度也相对不同。与城市相比，村镇灾害具有如下特点：

1.1房屋是村镇灾害的最大承灾体。

与城市相比，村镇建筑面对灾害较脆弱。灾害发生后，城市的损失大多指建筑物及其内部设施的损失、商业中断、生命线工程的破坏等。由于村镇建筑的抗灾性能差防灾对策，选址不科学等因素，导致在地震来临时村镇建筑物不能达到“小震不坏、中震可修、大震不倒”的抗震设防目标。甚至由于经济条件限制、防灾意识薄弱等因素，部分农村地区建房时毫不考虑房屋的抗灾能力，导致在灾害来临时建筑物倒塌现象严重。据相关统计，地震中的人员伤亡其中80%来自于房屋倒塌，85%-97%的经济损失也来自房屋破坏。

1.2选址不科学，次生灾害严重。

我国村镇的选址大多依照传统沿袭祖辈，不能充分考虑地质条件、气象、危险源场所等综合因素，有些村镇甚至建在滑坡、泄洪道或与地震带平行的区域^[4]；且大多数村镇宅基地批复通常为一个区域，村民建房地点的选择随意，缺乏专业性指导，存在着极大的安全隐患。一旦地震发生，极易发生滑坡、崩塌、泥石流等次生地质灾害。这些次生灾害往往形成灾害链，阻断交通，影响灾后救援重建。

1.3经济损失的相对值较城市大，对村民影响严重论文怎么写。

村镇灾害对当地村民的影响严重，据统计，一次灾害的损失占平均农民年收入的70%以上。对比同是6级地震的内蒙古包头和云南姚安地震，内蒙包头地震受灾人口的人均经济损失为2000元/人,占内蒙1996年城镇居民人均生活费收入的64.15%。云南姚安地震受灾人口人均经济损失为1054元/人,占云南2000年农村居民家庭人均纯收入的71.13%^[5] ,相关数据如表1所示。虽然人均经济损失的绝对值农村约为城市的一半，但是相对经济损失比城市多将近10个百分点，使农民原本不高的收入更加雪上加霜。

表1 包头、姚安地震损失对比

资料来源：王瑛, 王阳《城乡承灾体差异对地震灾情的影响—以包头地震和姚安地震为例》

1.4 发生灾害的概率较高。

与城市相比，我国村镇发生灾害的概率较高，我们统计了1999年至今，我国大陆境内（不包括台湾地区）发生的Ms≥7的地震如表1所示，这些地震的震中均不在城市。

表1 近年来Ms≥7地震列表

2 我国村镇防灾减灾存在的问题

2.1 法规体系方面

目前涉及我国村镇建筑质量安全、村镇规划、防灾减灾能力的法律大体可分为两类。一类将我国村镇大部分建筑排除在外，不在规定范围内；另一类虽然提及村镇建筑，但往往只是政策上的鼓励，实际可操作性与约束力不强。

2.1.1大多数村镇建筑不在法规制度的监管范围

我国建设行政部门规定工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下建筑工程为限额以下工程。就目前而言，绝大多数村镇建筑属于限额以下工程。然而现行的《中华人民共和国建筑法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《建筑工程施工许可管理办法》、《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》、《建设工程抗御地震灾害管理规定》以及《关于加强村镇建设抗震防灾工作的通知》等法律制度中，明确将限额以下工程排除在外^[4]。因此，绝大多数村镇建筑缺乏约束，不在法规制度的监管范围内。

2.1.2 相关法律法规缺乏可操作性、约束力不强。

现行的《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》等虽然提出针对村镇规划、防灾建设等规定，但相应的规定均不具体、缺乏可操作性、并且没有相应的处罚措施和手段、缺乏针对性，对村镇的实际约束力较差。

2.2 建房主体方面

2.2.1 村镇居民防灾意识较差

一是大多数村民防灾意识薄弱，按照固有习惯建房，建房过程中基本不考虑采取防灾措施;二是村民对于政府的监管工作持保留或排斥态度,对政府的技术指导接受度差,“自建自用”的心理普遍，相信“风水”不相信科学;三是少数村民存侥幸心理,没有“宁可百年不震，不可一日不防”的防灾意识^[6]；四是由于经济因素的限制，大多数村民具有“能省则省”的心态，表现在施工队伍及建筑材料的选择方面，建房质量难以保证。

2.2.2 村镇建房全过程缺乏专业性

无论是在选址、设计、施工、选材以及建后的维护和加固等环节中，村民均缺乏专业性的考虑。选址上，大多数村民沿袭祖辈，忽略对地质情况、地形地貌、气候等因素的综合考虑；建房时随意挤占道路，形成高墙窄巷，房屋前后咬紧，朝向不统一，间距不达标，灾害来临时没有必要的疏散通道和避险场地；设计上，很少通过正规的设计单位设计，大多按照自家以前房屋或者模仿别家户型，设计过程中很少考虑抗震设防也很少按照当地的通用设计图集；施工上防灾对策，大多雇佣没有专业资质的村镇施工队或召集亲戚邻里农闲时帮忙建设，施工技术水平低，偷工减料，房屋存在极大的安全隐患；选材上，经济因素的限制使他们只顾眼前，抱着能省则省的心态，有的甚至继续使用旧房上面卸下来的材料^[4]。另外，农村建材市场缺乏监管，所提供的材料品质参差不齐，缺乏专业知识的村民很容易买到劣质建材；在房屋维护加固方面，大多数村民认为房屋建造完成后就万事大吉，缺乏维护意识。而有安全意识的村民往往也因为缺乏相应的指导，不知如何做。

2.3 政府监管方面

2.3.1 基层管理机构达不到预期管理效果

目前，村镇建设的管理机构缺乏管理力度。大部分村镇的建筑管理机构也形同虚设，由村镇干部“兼任”村镇建筑的监管工作。这种管理模式存在许多弊端：一是村干部往往缺乏相关的专业知识，缺乏科学的管理，管理效果达不到期望；二是“兼任”体制不利于村镇防灾减灾措施的贯彻，容易出现管理上“一时紧一时松现象”；三是“兼任”体制难以落实明确的“责任”，使村干部的责任感和使命感不强，管理效果往往达不到预期。

2.3.2房屋选址批复不严格

由于我国长期以来一直关注城市建筑的规划，忽略村镇建筑的规划和综合治理，导致我国大多数村镇建设过度自由化。宅基地的批复多为一个区域，很少做到定点批复。只有极少数大中城市近郊的农村地区比如北京近郊才有定点批复的措施。这样往往引起民房选址不科学，布局紧凑没有预留疏散通道，宅基地纠纷等现象。村镇防灾能力薄弱很大一部分原因都是因为村镇的规划不严格，缺乏规范性。

2.3.3投入防灾方面的资金比例小

村镇管理机构将国家拨款的资金多用于灾后救援和重建，很少用于灾前的防灾，“重救灾轻防灾”的现象严重。遭震时重视，突击救灾，灾后防灾观念淡薄，对抗震设防工作缺乏足够重视，鼓励农村抗震建设的政策措施和资金支持不够，形成了“有买棺材的钱，而没有安全设防的钱”的局面^[6]。投入防灾方面的比例过小，造成村镇在防灾方面异常脆弱。

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