| （二）申诉专员制度
1、申诉专员制度概述
在当今世界上具有广泛的示范效果的议会型“申诉专员”制度最早可溯源于1809年的瑞典，“申诉专员”一词的意思是“人民的保护者或代表”。申诉专员制度自在北欧产生以后，自20世纪后开始被其他国家所效仿。目前，申诉专员制度已遍布欧洲、北美、拉美、非洲、大洋洲和亚洲。比如，澳大利亚联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，受理公众对政府公共行政服务的投诉，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。而在1995年，欧盟根据马斯特里赫特条约任命了首任欧盟申诉专员。
申诉专员制度在世界各国因其国情不同而呈现出不同的形态、特征，有不同的机构设置和名称，但在基本的制度原理上还是有其共性的。
其一，设立申诉专员的主要目的之一是保护人权，其使命是保护民众权利免受行政权力滥用之害，促使政府改进行政管理手段，加强行政公开力度。一般通过法律赋予申诉专员以相应的职权。
其二，申诉专员由议会选出，由政府任命。为了维护申诉专员的独立性，其身份往往受到和最高法院大法官同样的保障，在财政上也是完全单项开支。
其三，申诉专员负责处理公众对行政管理部门的决定和措施的投诉。为此他享有广泛的调查权，可以询问任何机关、查阅任何文件资料，而所有政府部门及公务员均有协助之义务。
其四，申诉专员通常不具备对行政部门的强制约束力，他可以在调查的基础上提出劝告和建议。一般情况下，申诉专员的劝告建议都会得到落实，其最重要的约束力来自议会和公众传媒。
从各国的实际情况看，申诉专员的人数一般不会太多，均由议会选出德高望重的人士来担任，但他们配有大量的辅助人员。当公民认为自己的权益受到行政权力的侵害而没有得到适当的法律救济时，便可以向申诉专家提出投诉，由其开展调查，并向政府机关提出建议。在西方，申诉专员受理大量的公民投诉。申诉专员的活动在行政权约束和私权保障方面发挥了重要作用。
2、申诉专员制度在信访中的应用
比较之下可以看出，中国目前的信访制度多少类似于西方的申诉专员制。中国的信访机构在很多上访人心目中的印象，也相当于西方的护民官。但是，尽管中国的信访机构可以受理公民对政府行政行为的投诉，但它的权力实际上是相当有限的。而且它作为政府下属的一个部门没有独立的地位，这就必然导致它不可能对政府的行政行为构成特别有效的监督，也无法对公民的投诉进行有效的救助。在对现行宪法制度进行不断的改革和完善过程中，我们其实可以尝试借鉴西方的申诉专员制度的某些做法，将其巧妙地纳入中国的政治结构中来。比如:(1)信访机构应当具有独立于行政机关的法律地位，这是它可以担负起监督政府和保护公民的使命的前提。在我国的人大主导之下的分权体制中，信访机构归属于人大是名正言顺的，这使它可以独立于政府并且有权力监督政府；(2)信访机构受理的投诉必须是有条件的，即该请求已经穷尽了常规的法律救济，否则不应进入信访程序；(3)信访机构应当具有适当的调查权。该调查权可以涉及任何行政甚至司法机构。在调查中可以不受任何机关干预；(4)在充分调查的基础上，信访机构提交调查报告。报告不得对行政机构作出命令，或对投诉事项作出代替性处理，仅可以提出建议和劝告。该报告在提交同级人大的同时，应当向社会公开。如果信访制度能够实现这种转换，其意义是重大的。它不会影响司法的地位和权威。而且，信访制度通过与人大权力相结合，并引入公众舆论，必将会对行政权和司法权构成有效地监督。对司法而言，它还是人大对司法进行个案监督的一种重要形式。信访制度在行政救济和司法救济之外，开拓了另一种人权救济的可行思路，它并不谋求代替行政和司法，但承认行政和司法中不可避免的失误，并为此提供了相对间接的补救，体现了对人权的高度重视。
三、信访的体制转换:现行政治框架下的人大一元信访
目前中国信访机构的设置相当庞杂，几乎所有的党政部门、大型的国有企业及司法机关均设有自己的信访部门。各负其责的部门设置由于缺乏统一的防调导致的结果是互相推卸责任。因此必须充分整合信访资源，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能统一收归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，我认为未来的信访机构设置应当是人大之下的一元信访体制。各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。
1、人大一元信访的原因
之所以建议建议由人大主导信访工作，这是因为:(1)人大受理信访名正言顺，合理合法。我国的人民代表大会制度是社会主义的民主代议制，人民代表人民选，选出代表为人民，公民有不满和问题当然可以向代表提出，要求自己的代表给予帮助和解决。而根据《选举法》的规定和精神，人大代表有法律上的义务与选民联系，听取其投诉并为其解决问题。因此，群众上访找人大要比找政府更有勇气和信心。因为信访所反映的问题大部分是与各级行政司法机关相联系的。针对这些问题，交给政府去处理，有时候与正当程序的法治原则无法兼容，而交给各级人大是符合法理的。因为在我国的政治架构下，所有的国家机关及其领导人，均由人大选举产生，要对同级人大负责并受其监督。所以，当公民有了不满就应该向人大代表投诉，而非找政府。人大有义务也有权力对其他国家机关进行有效的监督。(2)由人大一家受理信访有利于提高工作效率，降低成本。在现行的信访体制下，一个地方同时设立行政和人大两套信访机构对国家而言是一种资源浪费，不仅没有提高效率，反而为部分信访干部推脱责任提供了借口。(3)由人大统一处理信访，有利于促进我国民主与法治的发展，老百姓找政府部门上访，最大的希望在于获得行政首长的关注。而领导的关注常常是抛开法律规则而直接运用行政权力，处理的结果在这里可能实现了实质公正，但却违反了程序正义，归根到底还是权大于法。相反，在建立起人大一元信访体制后，有专门的信访机构统一受理，有专职的人员进行督办查处，完全按监督程序进行，这样在公民心中就能形成一种共识，人大能管事，能为民做主，应该相信人大。而人大依法对其他机关进行监督，无形中提高了自己的地位，强化了民主与法律的权威，有利于摆脱以往“橡皮图章”的形象，归根结底用人大信访取代行政信访是用人民代表的法律权威取代了行政首长的个人权威，是用规则治理代替了人的治理。
2、人大主导信访的实践
实际上在目前的信访改革中，国家已经有意识地强化人大在信访中的主导地位和作用。2004年8月，全国人大信访会议提出了信访工作的“贵阳模式”。据报道，贵阳市2003年建立了人大信访法律咨询日制度。每周一次，约请一府两院的相关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访。对于这种做法，全国人大常委会副秘书长乔晓阳的评价是:“贵阳人大信访的突出特色在于制度和方法上的创新，信访工作已经成为人大监督工作的有机组成部分。”事实证明，由各级人大主导信访工作，既提高了办事效率，也强化了人大的地位，体现了其监督职能，这可以为未来信访制度改革提供一个可行的思路。
四、结束语
“信访洪峰”是我国社会转型期各种矛盾凸显的集中反映。在当前特定的宏观环境中，在我国艰难的法制现代化进程中，原本就定位模糊的信访制度，面对传统文化根源和现实国民需求，充当了社会矛盾的“疏解阀”和“减震器”。信访制度是一柄“双刃剑”。 2/3 首页 上一页 1 2 3 下一页 尾页 |
