| 摘要：信访制度的诞生深受中国传统法律文化的影响，是党密切联系群众路线的制度实践，其诞生之初在沟通民意，反对官僚主义及维护政权合法性方面发挥了重大作用。但是随着社会的进步特别是我国进入重大的社会转型时期后，由于利益主体的日益多元，矛盾和冲突的日益复杂，人们维权意识的日益高涨，以及信访制度功能的异化，使得其陷入了极其尴尬的境地。本文就这一问题展开论述，首先分析了信访制度的功能转向，继而提出了一元信访制度，最后对全文进行了总结。
论文关键词：信访制度,法制化,一元信访,功能转向
信访制度广为人垢病的就是其浓厚的人治色彩，但是由于我国正处在社会转型时期，法制现代化进程极其缓慢，由于法律固有的缺陷使信访与法治之间形成了“亦敌亦友”的关系，说它是法治的敌人，是因为信访救济在追求实体正义时圈顾法治的要害所在——程序正义事业；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊；它把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使行政相对人的权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性。
说它同时又是法治的朋友，是因为信访救济对于偏于程序正义疏于实体正义的法律救济来说是一种ADR(代替性纠纷解决方式)式的互补手段，对于畏惧诉讼之程序繁复、成本高昂的行政相对人来说是一种可以“接近正义”(Access to Justice)的方便通道，对于某些在当地投告无门、胜诉无望、执行无路的疑难案件来说是一个可能的出路，对于困于司法不公和司法腐败的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。但是从总体上来说，其对法治的损害大于补救。
面对人们民主法制的呼声日益高涨，面对法制现代化的转型，信访制度必须改革。但它应该如何改革呢?
二、信访制度的功能转向:请愿制度和申诉专员制度
随着中国法制化进程和司法改革的不断深入，司法权威的最终确立，解决纠纷和权利救济的功能必然要从信访制度中逐步剥离，而当信访回归到它的本来位置上时，它的基本功能应当主要有两项:一是公民进行政治参与；二是公民对国家权力的非常规监督。针对公民的这两项政治要求，目前世界上一些国家设计了请愿制度和申诉专员制度。请愿和申诉专员制度在国外的良性发展及其积极的政治效应为中国未来信访制度改革提供了一种可能思路。
（一）请愿制度
1、请愿制度概述
请愿权是一项古老的权利，早在封建时代就已存在。和言论、集会、结社、游行、示威、罢工等公民基本权利一样，请愿权从性质上讲也是一项表达自由和政治参与权。但是与其他的表达自由不太一样的是，请愿是向特定的国家机关提出的，并且应遵守一定的法定程序，而根据“请入必出“的基本原则，受理请愿的国家机关有受理和答复的义务。
作为一项基本人权，请愿权在国际人权法上得以承认是在第二次世界大战后。1945年《联合国宪章》第87条有关托管问题的规定涉及了请愿权但未作明确规定。联合国大会于1950年做出决议，强调请愿权是一种基本人权，并加强了请愿受理机构的设置，成立了专门的审查委员会。在此以后，1948年《世界人权宣言》第58条、1966年《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》对请愿权均有涉及。在区域性国际人权法中，1950年《欧洲人权公约》第25条规定，欧洲人权委员会受理由于缔约一方破坏所规定的权益因而受害的任何个人、非政府组织和个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉，有关国家不得妨害申诉权益的行使。而1969年《美洲人权公约》第44条规定，任何个人或群体均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。
2、国外请愿制度
在各国的国内法方面，德国和日本的请愿权制度相对比较完善和成熟。在德国，20世纪50年代以来，学术界对请愿权的关注和讨论相当深入，并且对国家立法产生了重要影响。1991年，德国基本法修正案第17条作出规定:“任何人都有权力以个人或者同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由回答的权利。在此基础上，德国联邦议会下设了专门的请愿机构，而相关法律则确立了请愿处理的基本程序:请愿登记，向请愿者表明受理确认；进行事前审查；由联邦议会议长托付请愿委员会或专门委员会；委员会进行审议；作出处理决议；向请愿者告知处理情况。日本早在明治时代请愿就已制度化。战后日本宪法第16条规定:任何人都享有请愿权，可就损害救济、公务员罢免、法律法令及规则的制定、废止和修正等事项而进行请愿，不受差别待遇。宪法的原则性规定在请愿法、国会法、参众议院规则和监狱法、地方自治法中得到了具体体现。根据1947年日本的《请愿法》，请愿书须以书面形式提出，载明请愿者的姓名和住址，应向有管辖权的官方公署提出。在日本，参、众两院均设有审查人员负责审查请愿书，经审查后方可交由议会进行决议并做出处理。在日本，请愿是公民参与政治的重要渠道，从1947年到1977年，日本众议院共受理请愿220521件，年均7351件。
3、我国的请愿制度
在我国，有关请愿权的最早的宪法性规定出现在1912年的《中华民国临时约法》中，其中第7, 8, 9, 10条分别规定公民可请愿、陈诉、诉讼于议会、行政官署、法院及平政院之权。而其后1913年的《天坛宪法草案》第14条，1914年《中华民国约法》第6, 8,31、条，1923年《中华民国宪法》第16, 66条，1947年《中华民国宪法》第16条均有相应规定。新中国建立以来，虽然历次宪法均未明确规定“请愿权”，但学者认为1954年宪法第97条规定和1982年宪法第41条规定，在实际上是对中国请愿权的确认。从性质上讲，请愿权是一种参政权，而且是一种无须代理的直接参政权。在人类历史上，现代社会实行的代议制民主被证明是目前可见的最佳的社会治理模式，但代议制也是有其局限和弊端的，它常常出现代理人的意志和利益优先于被代理人意志和权益的情形。因此，现代社会发展出了一些可以对代议制进行补充甚至制衡的直接参政形式，比如请愿制度。公民就国家管理中出现的问题——无论是个案中的私权受损还是宏观上国家决策的失误或不公——都可以向特定的国家机构提出意见、陈述苦情、发表建议，而有关机构有义务对此进行受理、处理并告知其反馈结果。实践证明，在很多国家，请愿成为公民参与国家管理的普遍方式，而在请愿制度发展良好的国家，公民的请愿活动对公权力的任性和专断构成了有力的约束，从而对社会公共治理产生了积极的效应。
4、请愿制度应用于信访
在我国，《信访条例》经过2005年的修订之后，已经在制度形式上非常接近于国外的请愿权制度。在将来可以预见的时期内，在经由司法体制改革从而将纠纷解决和权利救济的功能从信访制度中完全剥离以后，信访制度或许将会成为中国式的公民直接参政的形式，构成人民代表大会制度的重要补充。在这种前提下，将“请愿权”明确载入最高的宪法并实现信访制度向请愿权制度的转换，这种情况应当是可以的，而且必将会对中国的民主、法制进程产生深远影响。
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