| 老龄化背景下农村养老保障问题初探
论文关键词：老龄化,农村养老保障
一、人口老龄化背景下农村养老问题的现状
（一）传统家庭养老功能正在弱化。家庭养老作为我国农村养老的传统模式和主导模式，在当前经济和社会发展过程中，受到越来越多的冲击和影响，面临着前所未有的挑战。首先，在观念上，我们国家目前处于社会转型时期，传统的道德约束力逐渐减弱，而新的道德体系尚未完备，出现了道德缺失地带，孝敬父母的传统观念，在年轻一代的心目中日趋淡漠。 其次，随着我国计划生育政策的推行，家庭结构也在发生着深刻的变化，家庭小型化、核心化现象突出，赡养和照顾老人的家庭成员减少，家庭的养老功能逐渐弱化。而且，随着农村人口流动的加速，使得越来越多的农村子女远离父母，外出打工，无力承担赡养父母的重担。
（二）土地养老功能持续弱化。土地作为农民的基本养老方式，主要体现在为农民提供就业生活和养老保障。但是随着我国市场经济体制的确立，农业生产资料的成本在不断增加，农民经营土地的收入在逐渐减少，而且目前我国农村地少人多，农村劳动力大量富余，仅仅靠土地的收入已经难以满足农民养老的基本需要。另外，土地保障功能的实现必须要有劳动力的附加，农民一旦失去劳动能力，也就失去了生活来源，对老年人来说，其恰恰缺乏劳动能力，所以，老年农民单靠土地无法达到养老目的。此外，随着我国工业化和城镇化的发展，许多农田被征用，失地农民群体不断扩大，这些人获得的补偿金比较低，合法权益得不到应有保障，又失去基本的土地经济来源，其养老同样得不到保障。
（三）农村养老保障制度不健全。当前农村养老保障制度虽已确立，但却存在诸多问题。首先，我国农村的养老保障水平偏低。其次，我国当前的农村养老保障的覆盖面偏小。我国社会养老保障制度的主要对象是城镇居民，农村养老保障方面，存在着参保人数少，地区发展不均衡的问题。大量农民仍然被社会养老保障制度边缘化。第三，我国目前的养老保障制度呈现城乡二元化的特点。国家在养老保障制度建设上重点倾向于城镇，主要以城镇人口为保障对象，城镇地区的老年人口退休后多数有一定的经济来源和保障。而广大农村居民的基本社会保障问题还没有得到足够的重视，农村老人还是主要以子女供养、自己劳动收入、配偶供养为主要的经济来源。
二、农村养老保障面临困境的原因分析
（一）经济落后的制约因素。经济发展水平决定着农村社会保障的发展水平。目前，我国经济发展水平尤其是农村的经济发展水平比较低。农村经济基础总体上还较薄弱，抗风险、抗灾能力差，农民的收入普遍偏低。对于这部分收入低的农民来说，由于其自身收入尚无保障，其年老父母就更难得到很好的赡养。贫困的持续削弱了家庭对老年人口的经济支持，家庭养老的质量受到了影响。因此，目前我国农村总体经济水平低经济基础薄弱的现状，严重制约了农村养老保障制度的建立与完善。
（二）政府责任的缺失。首先在经济责任方面，政府投入严重不足。目前我们国家农村养老还主要依靠个人或者家庭，尤其在农民养老保险金投入方面，现有的政策还是以“农民个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家给予以政策扶持”。这就导致在推行养老保险的过程中，政府资金投入不足。其次，政府的监管责任缺失。在我国大多数农村地区，养老保障资金由当地的民政部门单独管理，征收、使用和监督权集于一身，特别容易造成养老保障基金运营管理的漏洞，出现贪污侵占现象。可以说，政府在农村养老保障制度实施中相关责任的缺失，是导致我国农村养老保障制度缺少规范性和持续性的直接原因。
（三）城乡经济二元化政策的影响。城乡经济二元化的政策，使得中国城乡的经济社会发展水平存在着巨大的差异，这种差异反映在养老保障制度上，就是城乡之间差距甚大，即城市职工的高水平社会保障与农村人口的低水平、甚至是缺失的社会保障并存。可以说，正是由于长期的城乡“二元经济结构”的影响以及政府在养老政策上对城镇的倾斜，才造成我国农村社会养老保障制度发展滞后的不利局面，阻碍农村社会养老保障制度的建设步伐。
（四）相关法律制度不健全。目前我国农村社会养老保障方面的立法仍然相对滞后，在我国有关农村养老保障的政策、法规中，至今没有一部由立法机构出台的社会保障法以及专门针对农村养老保障的农民养老保险法。现有的几部关于农村养老保障方面的法规也不尽人意，其中的内容多从宏观角度规定养老保障实行的原则，缺少具体实施方面的规定，操作性不强。这就导致在实践中存在许多困惑，各地在制定本地农村社会养老保险办法时找不到比较有力的立法依据，只好各自为政，把办法确定为暂行办法，大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。
三、推进农村社会养老保障制度建设的对策
当前我国推进农村社会养老保障制度建设的条件已经具备。具体看，主要应从以下几方面入手：
（一）大力发展农村经济，为农村养老奠定物质基础。农村养老保障体系的完善需要有物质基础做保障。当前，针对农村养老保障问题，我们除了加大政府资金投入之外，亟需解决的还是农村的经济发展及农民的经济收入问题。只有农民自己手中有钱了，才能保证家庭养老作用得以发挥，也才能使农民的养老保险有充足的资金来源。为此，就需要调整农村产业结构，优化农业发展环境，加快农业产业化，提高农产品科技含量，发展优质高效农业，采取各种措施发展农业，千方百计加农民收入。
（二）发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力。中华民族素有尊老、敬老、养老的传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。从长远的观点看，随着农村生产方式的进步，养老方式必然将由家庭向社会过渡。但现阶段，由于我国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式，必须充分发挥家庭养老的优势。政府可以从制度建设上鼓励农村家庭养老，例如给予税收政策的优惠和适当的收入补贴。
（三）构建城乡融合的农村养老保障体系。构建城乡融合的养老保障体系,是解决城乡养老保障制度发展不平衡问题的重要举措，也是协调城乡发展和推进城乡一体化的现实要求。长期以来,我国城乡二元结构的存在,导致城乡居民的生活水平差距不断拉大，社会保障方面也是差距巨大，导致城乡养老保障制度建设很不平衡,已经严重影响了社会的安定团结，因此构建城乡融合的农村养老保障体系迫在眉睫。可以根据地区的差异和农村居民的非农化程度，采取由经济发达地区向经济落后地区逐步推进、由重点群体向广大农民逐步推进的策略，即“因地制宜、分类指导，积极稳妥，梯次推进”，逐步从完善政策、规范操作、监督制约等方面，构建城乡融合的农村养老保障体系。
（四）强化政府责任，加大扶持力度。社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会、管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保障时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。针对目前集体补助过小、国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，进一步加大政府扶持力度。鉴于目前我国政府财力有限，城乡差别还比较大的实际情况，可以按照中央财政低水平全覆盖，省级财政按比例给予补助，地方财政补助程度列入政绩考核指标，切实调动地方政府扶持农村养老保障的积极性。
（五）建立农村养老保障的法律保护机制。我们应当在总结我国农村社会养老保障制度工作经验的基础上，借鉴国外的一些成功做法，尽快出台农村社会养老保障法，对农村养老保障事业发展应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、基本目标、政府责任、基本项目、基金筹集与管理、养老保障的监督、法律责任等方面做出比较原则性的规定，从而为农村养老保障事业的发展提供法律武器。用法律的方式明确相关方面的权利、职责和义务。另外，我们国家各地农村发展不均衡，各个地方可以在农村社会养老保障法的指导下，从农村的养老保障实际情况出发，在不违背养老保障基本法律原则的前提下，制定具体的适合本地区需要的养老保障法规，加快地区养老保障工作的进展。通过不断完善农村养老保障制度方面的法律法规，就可以将我国农村的养老保障制度建设真正纳入有法可依的法制化轨道。
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