论文摘要:本研究基于制度需求主体---林农的视角,以福建省闽侯县为例,提出非公有制商品林限额采伐管理制度创新,应以市场经济体制、服务型政府新视角及以人为本为价值取向;对公益林和商品林分别采取两种不同的采伐管理制度、科学合理地划定生态公益林、应遵循林农意愿编制人工商品林经营方案、简化非公有制人工商品林的审批手续、取消育林基金改征环境绿化税、严格实行凭证运输制度、建立林地档案、公开林业生产要素信息等思路。
论文关键词:非公有制人工商品林,限额采伐管理制度,审批手续
非公有制林业,就是除了国有和集体两种公有制林业以外的所有林业经营形式,其实质就是私有林业。采伐限额管理制度依据用材林的消耗低于年生长量的原则,将一定时期内在某一行政区域范围内的森林采伐量限制在一定数量范围内,制定年森林采伐限额的基本依据是用材林的年消耗底于年生长量的原则。1987年实行森林采伐限额制度以来,森林资源过量消耗的局面得到了有效的控制,森林采伐限额制度对于最大限度地发挥森林生态效益、社会效益、经济效益都有十分积极的作用(田明华,2003),商品林限额采伐管理制度作为一定的历史约束条件下的选择其具有积极作用。但是,该制度在新的历史背景下,其弊病弈是十分明显:限额采伐造成营林投资的制度障碍(刘文燕,2007)、森林限额采伐管理导致了政策失灵(杨建州,2001)、森林采伐限额政策在实施过程中出现寻租行为(周经纬,2004)。本研究基于制度需需求主体---林农的视角,以福建省闽侯县为例,探讨限额采伐管理创新,能够为完善林政管理制度,进一步明确非公有制林业的法律地位、放开搞活商品林经营、促进我国林业可持续发展,实现林区社会和谐发展、促进社会主义新农村建设提供理论与政策借鉴。
1非公有制商品林限额采伐管理制度创新的价值取向
制度创新必须具备思想观念的更新与活动的创造性。制度创新活动以思想观念上的变革为前提。只有观念上更新了,才能以新的眼光、新的视角去审视各种制度,并把对制度的创新作为自己的一种自觉行动。
1.1新背景:市场经济体制
社会主义市场经济是一种以市场调节为基础,以政府调节为补充的经济体制。因而政府如何处理好与市场、企业和社会等方面的关系,确定并履行好自身的社会经济职能,就成为市场经济发展中的一个至关重要的问题。2003年,《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号),文件中指出要放手发展非公有制林业,国家鼓励种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。以福建省闽侯县为例,闽侯县2003年以来全面推进了集体林业产权制度改革,随着改革的实施,产权的落实调动了广大林农的造林积极性,私有林的造林面积占了相当大的比重,并呈逐年上升趋势(见表1)。私有林在林业发展中的地位举足轻重。但随着时间的延长,投资私有商品林的业主们开始考虑到林木今后的采伐问题。由于林木的采伐权主要控制在林业部门手中,私有林主们并不知道自己种的林木何时能采,能采多少,造林投资预期不确定,投资效益受到损害,林农投资商品林不能按照市场需求的变化而做出决择。
表12004-2008年度闽侯县造林面积一览表
年度
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造林面积
总计(hm2)
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国有造林
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集体造林
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个私造林
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面积(hm2)
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比例(%)
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面积(hm2)
|
比例(%)
|
面积(hm2)
|
比例(%)
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2004
|
739
|
106
|
14.3
|
454
|
61.4
|
179
|
24.3
|
2005
|
2070
|
235
|
11.4
|
733
|
35.4
|
1101
|
53.2
|
2006
|
2152
|
0
|
0
|
477
|
22.1
|
1675
|
77.9
|
2007
|
2416
|
0
|
0
|
421
|
17.4
|
1995
|
82.6
|
2008
|
907
|
181
|
19.9
|
433
|
47.8
|
294
|
32.3
|
数据来源:闽侯县林业局营林科造林统计表
因此要繁荣、发展非公有制人工商品林,必须让非公有制人工商品林自由进入市场,让市场去指导商品林生产。这是市场经济发展的本质要求,建设社会主义和谐社会的内在要求。
1.2新角色:服务型政府
改革开放的三十年,政府职能从审批收费逐步过渡到服务型。虽然政府职能有了重大转变,但在林业生产中,政府仍然沉迷于繁杂的审核、审批和收费中,以至于服务于民的政府在林业特定管理下成为一句空话,林业部门仍然借助于林业生产的特殊性,保护生态环境的重要性牢牢掌握手中的审批大权,这恰恰反映了布坎南的政府行为经济人模式。在审批中除了能为政府带来利益外,更能为政府的官员与招待者获得丰厚利润。当前,政府对林木所有权进行采伐管理,使得林农的知情权、物权、表达权等却被政府“管”字给代表了,管得太死就没了活力,“管”得太死就损害了林农利益,损害了政府的形象,降低政府公信力。保罗·A·萨缪尔森指出“政府的一个功能是建立‘道路规则’,这个‘道路规则’使具有不同利益的个人和团体,能够追求极为不同的目标,而不至于出现公开冲突”。政府作为公共利益的代言人,其作用是弥补市场的不足,并使所作决策的社会效应比政府干预以前更高,否则,政府的存在就无任何经济意义(Buchamn,1972)。政府主导配置林业资源,政府掌握宏微观林业生产决策权,以指令性计划和直接行政控制,这与完善社会主义市场体制是及不相称的。政府职能越位及市场竞争的缺失是我国采伐管理制度滞后的深层次原因。因此,政府要树立服务型政策的理念,服务好林农,促进林业生产发展。
1.3新视角:以人为本
构建和谐社会建设社会主义新农村应以人为本。中央一号文件明确指出个人对所有林木享有占有、使用、收益和处分的权能,要求完善林木采伐管理制度。政府应以百姓利益为重,放权于民,让投资商品林的“生意人“自己去思考、去经营,让他们自行在投资人工商品林得到丰厚回报后更加积极地去护林、造林、爱林,为社会创造更大的财富。本研究对闽侯县200户林农对现行非公有制人工商品林采伐审批制度的满意度调查结果显示,有54%的林农对现行非公有制人工商品林采伐审批制度表示不满意,表示很满意的只有2%(见表2)。 1/4 1 2 3 4 下一页 尾页 |