[摘要]随着城镇化、现代化进程的加快，农村土地问题日益突出，如何实现土地的优化配置，如何更好地提高农民生活水平，显得更加重要，农村土地使用权的流转便成为解决这个问题的一种趋势。农村土地使用权流转方式多种多样，各地先后进行了各种尝试，而益阳市在草尾镇试行的农村土地信托流转方式具有很强的现实意义，是一种新的有效模式，是对农村土地流转问题的成功探索。
论文关键词：土地流转,信托流转,益阳模式
一 益阳草尾镇土地信托流转基本情况
草尾镇是洞庭湖畔沅江市最大的农业型乡镇，总人口10.8 万人，其中农业人口8.5 万人，耕地面积近15000亩。过去，由于一家一户分散经营，“农业难增效，农民难增收，农村难发展”。为了改变这一现状，草尾镇以各种形式流转土地。该镇农村土地流转大致经历了三个发展阶段：第一阶段是二轮土地承包后至2006 年。该阶段的土地流转基本属于群众自发、无序、不规范的流转；第二阶段是2006 年至2009 年底。该镇党委、政府针对农村实行家庭承包责任制后，一家一户分散经营和大批青壮年劳动力常年外出等原因，导致农业难增效、农民难增收、农村难发展的况状，积极搭建农村土地流转平台，着力推动农村土地流转，发展农业规模经营。至2009 年底，全镇各种形式的流转面积达48000亩， 占耕地面积的32%，涉及农户6 500 户，占总农户的30%，土地流转初见成效；第三阶段是2010 年以来，草尾镇针对过去土地流转中存在的速度不快、规模不大、质量不高、行为不规范的问题，按照益阳市委、市政府的指示，在沅江市委、市政府坚强领导和全力支持下，积极建立农村土地信托机制，稳步推进农村土地信托流转，探索出了一条推动农村土地流转的新路子。2010年7月，注册成立了“草尾农村土地信托投资有限公司”。公司成立以来，共签订信托流转合同23个，信托流转土地面积25600亩，目前已储备土地5000多亩，受托土地11000多亩，预计到今年年底全镇信托流转面积可达60000亩，全镇农村土地信托流转呈现方兴未艾的好势头。
二 土地信托流转的基本原则、步骤
在土地信托流转试点中，益阳市始终坚持五条基本原则。一是政府主导。土地流转涉及千家万户，仅仅依靠农民自愿和企业自发行动交易成本太高，农民利益、企业利益很难有效调节，这就需要政府加强组织引导。在推进土地信托流转中，政府必须搭建信托平台，制定产业规划，出台政策措施；政府的相关部门还必须在信息沟通、法律咨询、纠纷调处等方面提供公共服务，以确保土地信托流转健康推进。二是市场引导。由市场来调节土地供求关系，优化配置土地资源。由市场主体来经营信托土地，以更好地提高地力、提升产业化水平、增加农业比较效益。三是企业运作。成立土地信托投资公司，按现代企业制度实行企业化运作，坚持政企分开、权责明确、管理科学，确保信托流转运行规范。四是互利合作。一方面，要尊重群众意愿，确保农民利益，按照依法、自愿、有偿的原则推进土地信托流转。另一方面，要按协议合同和市场法则，确保经营业主的合法利益。五是严格监管。加强对土地信托投资公司的监督管理，各级发改、审计、财政、国土、经管、金融部门要对土地信托投资公司的资金使用、项目建设、公司经营、农地使用等情况进行监督，严格防范信托风险。
在基本原则规定下，益阳市确定了信托流转的基本步骤。一是政府设立土地信托流转服务中心，设立土地信托基金，建立政府出资的土地信托投资公司。二是土地信托投资公司通过支付土地信托收益(从信托基金中支付)，从委托方(农户)手中获得土地。三是土地信托投资公司将信托土地调整成片，或对信托土地进行整理开发，提升地力。四是引进土地经营者，获得土地信托直接收益。五是把土地信托投资公司获得的部分土地信托直接收益返还给土地流转信托基金，用于滚动使用。六是依托信托平台进行投融资。七是确定土地信托收益分配。主要用于三个方面：提高农民的社会保障水平、建设农村公共服务设施、做大做强信托公司。
草尾镇的试点较好地体现了基本原则和基本步骤的具体要求，其主要做法可以概括为五个方面：一是确保“三个不变” 。即确保农民委托给信托公司经营的土地集体所有制性质不变、农民承包权不变、农用地属性不变，从根本上保障信托流转不触碰国家现行的法律政策底线，从根本上保证耕地作为农民的基本生活保障不受影响。二是搭建政府平台。通过建立平台政府主动介入土地流转， 使大户安心经营，农户放心委托，流转规范有序。试点工作设计了一个“l+l” 模式，即“一个公司+一个中心” 。一个“公司” ：政府全额出资200万元，成立了“沅江市草尾农村土地托管投资有限公司” 。一个“中心” ：草尾镇成立土地信托流转服务中心，镇里组织专业技术人员和村组干部，建立一套为土地信托流转服务的配套服务体系。三是贯彻信托原理。将信托制度在管理财产方面的天然优势与农村土地经营权流转市场的发展结合起来。在具体操作中，农户作为委托方，将土地经营权委托给土地信托流转投资公司，信托公司作为受托方承接经营权，将经营权发包给第三方(农业经营公司)经营。农户、信托公司、农业经营公司依法履行各自的责任和享有各自的权利。农民是土地信托中的受益人，试点始终以控制防范风险、确保农民利益最大化为出发点，不断完善信托公司的治理结构，重点构建了信托流转的13个基本程序和13项基本制度，制定了《土地信托农民利益保护办法》、《土地信托公司沉淀资金管理办法》。四是结合产业发展。把土地信托流转与壮大产业结合起来，不断壮大特色产业，提高耕地产出水平。在试点中，草尾镇制订实施了现代农业建设三年规划，把农业产业发展作为巩固和扩大土地信托流转的基础工作。五是培育要素市场。产业发展必须要有劳动力、技术和资金等要素的聚集。在试点过程中，草尾镇抽调16名专业技术人员充实土地流转服务中心，成立农机、农技、劳务服务公司，为农业专业经营公司提供社会化服务，通过这些服务公司来连接市场、大户和农民。
三 草尾镇土地信托流转取得的成效
两年多来，草尾镇通过建立信托机制，推动土地信托流转，大大促进了现代农业建设，带来了“六个促进，三个满意”。
一是促进了土地规模经营。目前，全镇经营50亩以上的大户、企业和公司有389户。其中经营500亩以上的企业、公司23家，经营1000亩以上的企业、公司10家。
二是发展了特色产业，目前全镇蔬菜种植面积达2.5万多亩，每年仅蔬菜产业收入达3亿元以上。占全镇农业总收入40%以上。
三是促进农村剩余劳力的转移，增加了农民收入。 目前全镇外出务 工经营的劳力达2.5万多人，在家年龄50至70岁为基地老板打工的有5000多人。每年劳务收入3.5亿元以上。与信托流转前相比，每年多转移劳力8000多个，增加劳务收入近1亿元。
四是增加了农业投入，夯实了农业基础。据统计：仅2010年23个基地老板累计投入在2500万元以上。其中现代化设施投入1000万元以上。近一年来，全镇上述各种资本投入农业市场资金达1800多万元。其中，沅江大地农业发展有限公司投资800多万元，购置钢架大棚200个，硬化基地道路3公里，新修涵闸15处，沅江市艾青大蒜专业合作社投资220多万元，在自己1100亩大蒜基地装上喷灌。
五是促进了社会化、专业化服务。全镇农机服务公司、农技统防统治专业协会、劳力服务公司应运而生，为基地老板提供全方面社会化服务。
六是促进了干部作风的转变，机关干部、基层干部由过去的指手划脚转变为真心实意为老板服务，竭尽全力为老板排忧解难。
农村土地信托流转的不断推进，实现了土地的承包者——农民满意，土地的经营者——老板满意，土地的拥有者——政府满意。
“益阳模式”开启以来，得到国家、省、市领导的充分肯定，各级媒体也高度关注，称找到了破解“三农”难题突破口。省委副书记、省长徐守盛在草尾镇调研后指出，草尾模式既是农村经济发展的规律，也是现代农业发展的必经之路。要更好地引导农民在尊重自主选择的基础上，大胆实践，不断总结进程中的经验，实事求是解决改革中存在的问题，把富民强农这条路走下去。省委副书记梅克保在草尾调研时，认为草尾镇土地信托流转经验值得推广。
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