| 3.政府动员机制运行不畅，社会机制尚未建立
发端于农村的承包经营改革，实现了农村耕地的公有私用，极大地释放了农民生产积极性，但是作为共同生产条件的小型农田水利设施基本上仍然是公有公营。而且，作为公有公营的基础，政府财政、集体经济、农民投资意愿与能力、政府与集体的组织动员能力等又非常薄弱，具体表现在：一是产权改革不到位，激励作用尚未完全发挥；二是管理体制和机制运行效率低下，多头管理、人浮于事的问题没有根本解决。何雪峰、郭亮（2010）认为，在中国人均一亩三分、户均不超过十亩的小农经营条件下，离开村社这个最小的有效灌溉单位，国家无论向农村投入多少水利资金，都无法解决农田灌溉问题。国家当前对农田水利的投资，不只是要用于工程设施建设，而且要着眼机制建设。[15]
4.农民生活用水短缺，安全饮水工程有待完善
农村环境保护形势不容乐观，农民安全饮水问题令人担忧，尤其是山区村民饮水问题仍需妥善解决。目前，较发达的平原地区农民基本用上干净卫生的自来水投入，而在偏远山区，村民饮水安全仍然是一个很严重的问题。比如陕西省汉中市的镇巴山区，许多村未通自来水，饮水仍然靠村民肩挑来解决，饮水安全问题更无从谈起。因此，需要建立完善农村环境保护长效机制，并且继续完善安全饮水工程。
三、小型农田水利设施建设滞后的原因
当前，中国小型农田水利设施不能有效应对频发的自然灾害，防洪和抗旱作用较小，有时候甚至出现“旱涝急转”，更不用谈及其生态保护功能。小型农田水利设施建设滞后既与政府管理部门、农村经营主体的主观意识有关，又与农村社会经济发展水平、农村经济管理体制和产权制度等方面密不可分。
（一）各种投入有待增强，资金没有保障
一是县级财政无力投入，二是省级财政投入有限，三是中央财政投入杯水车薪，四是农民投工投劳难以组织，五是其他社会资金无动力投入。以农民投工投劳为例，湖北省农田水利工程建设资金除国家、集体少量补助外，主要靠受益区农民投工投劳。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点。据不完全统计，湖北省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势，近5年勉强维持在2亿个左右，且大都作为国家重点项目配套，用于农田水利工程的数量微乎其微。
（二）产权制度缺乏激励作用，体制机制运转不畅
一方面管理主体缺位。除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程基本上是“有人用、无人管”的局面，特别是在农村体制改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程由于管理体制没有理顺，产权归属不明确，国家、集体、受益户三者的职责和义务没有明确的界定，导致这些工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。另一方面运行机制不活。大多数水管单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难以正常发挥，服务质量难以保证。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重枢纽轻配套的意识，致使农村小型水利工程成为“弃儿”投入，形成前文提到的“三不管”局面。同时，长期以来农村小型水利工程管理、维护费用渠道不畅，受益区农民又无钱维修，加剧了工程老损程度。
（三）资金投入渠道分散，结构不合理
目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但由于各自为政，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。即便是作为国家投资的水利口投资，也是主要用于骨干工程、“卡脖子”工程，而田间工程则没有投资渠道，使得骨干工程与田间工程建设不同步，造成骨干工程改造效果十分显著，而田间工程建设明显滞后，制约了其建设效益的充分发挥论文提纲格式。
（四）“一事一议”政策仍没彻底解决“难议、难决、难行”问题，亟待完善
农村公益事业建设“一事一议”、财政奖补对小型农田水利设施建设起到了重要作用，虽然近些年取得了显著成绩，但是一些老问题仍存在，有待进一步解决。一方面，部分干部群众对“一事一议”政策不了解、不熟悉，更不会应用。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变向收费，而有的基层干部则觉得多一事不如少一事，尽量不去主动找“麻烦”。因此，很多县（市）的农村小型水利工程，要么是乡村干部到上级政府部门争取一点资金来办，要么就无人兴办，导致塘堰越来越浅，渠道越淤越厚，群众意见越来越大。另一方面，“一事一议”规范操作难，集中表现为难议、难决、难行，具体主要表现在“四难”：一是开会议事难，有些地方农村70%以上劳力外出务工，留守村民对村内公益事业也缺乏必要的关心和热情，导致坐在一起开会难；二是意见统一难，一些农村水利设施农户受益不均导致议事很难达成共识，形成决议；三是资金收取难投入，议事即使成功，往往资金也很难收取到位；四是规范管理难，由于制度不健全，少数村对收取的“一事一议”资金没有做到专款专用，改变资金用途的现象时有发生。由于这些原因，“一事一议”成功率极低。据笔者调查，2009年襄樊市自开展“一事一议”以来，“一事一议”10253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%。“一事一议”成功的大多是工程规模小、投劳数额少的一些严重影响村民生产、生活条件的工程，而投资数额高，突破“一事一议”筹资标准的事就很难成功了。
四、改善小型农田水利设施建设现状的基本思路
为了提高农村基本公共服务均等化水平，保证适度的小型农田水利设施建设总量和结构都非常重要。小型农田水利设施建设是一项系统工程，涉及的利益主体和环节比较多，既需要体制机制创新，也需要爱农、护农、支农的高尚境界。小型农田水利设施建设要以“粮安天下”战略为目标，立足发展中农业大国的现实国情，在不断加大政府投入力度的同时发挥市场机制作用和社会力量，逐步化解小型农田水利设施建设难题。
（一）推进产权制度改革，提高投资主体积极性
小型农田水利设施建设投入滞后的制约因素较多，其中非常重要的一点是对投入主体的激励不够，而产权不清晰是关键的影响因素。笔者调查发现，一些地方小型农田水利设施建设投入比较活跃，投入主体、受益主体和其他主体的利益均得到了较好满足，值得推广的经验是这些地方进行了卓有成效的产权改革。如果要严格分割小型农田水利设施产权的话，可以细分为除所有权外的很多其他产权属性，但最重要的仍然是对建设和管护两个环节明晰产权。我们应该吸取“世行共识”教训，充分认识到私有化、市场化思维下的“谁受益谁建设”是有条件的，在完善相应的市场、法律制度和明晰产权的基础上，学习成功的以政府投资为主、社会资源参与为辅的“东亚模式”。[16]因此，今后应该继续在充分尊重农民意愿和集体所有的基础上，按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，积极推进小型农田水利设施产权制度改革，不断放开、放活小型农田水利设施建设、管护权限，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性较强的小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。只有这样才能调动各方面的建设投入积极性，缓解资金短缺压力，切实增强小型农田水利设施服务于农业生产和农民生活的能力。
（二）创新体制机制投入，提高管理效率
一是创新小型农田水利建设管理体制机制，发挥制度效应。深化国有水利工程管理单位体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。[17]二是完善绩效考评机制，提高财政支农绩效。小型农田水利设施建设项目兼有激励、引导和扶持作用，同时也兼有社会、经济、环保效益和长期效益等多重效益因素，由于项目作用的多重性和项目建设内容的多样性使其绩效评价难以量化。因此，除了要分类建立项目绩效管理模式，完善系统、动态的项目绩效评价机制外，还要努力做到以下两点：一是推行小型农田水利设施建设的多元化评价主体，力求考评结果客观、公正。支农资金绩效考评是一项专业性较强的系统工作，评价主体应多元化，不能仅限于财政部门，应加强与其他涉农部门的协调配合，组建专家组和受益对象来开展，这样才能力求绩效评价结果客观、公正。同时，实行省、市、县多级政府联动，建立项目库，主要由财政和水利部门共同选定和评价项目，动态监测项目进展。二是充分利用小型农田水利设施建设评价结果，确立支农资金绩效考评的权威性。评价结果是反映项目成功与否的标志，因此，项目绩效考评结果一旦评定，必须维护评价结果的严肃性和权威化，评价结果应运用到工作业绩（干部政绩）考核、评先表优和下年度支农指标分配上，使支农资金使用效益得到不断提高。
（三）整合（统筹）支农投入，形成规模效应
国家支农投入重点在于引导和激励，应对目前各项小型农田水利设施建设项目进行全面的清理、论证论文提纲格式。一是结构调整。对引导和激励效果不明显的项目不再保留，将这部分资金交由各地自行安排。二是整合归并。将内容相近、作用相同、分配使用分散的项目进行归并整合，对确需保留的项目（如惠农补贴）实行统一归口管理使用，对其他一般建设性的项目（小型农田水利设施建设等）进行归并整合打包下达给地方，集中财力办大事，由地方按照统一规划统筹安排支农建设。三是双轨运行。支农投入应该区分不同对象，研究制定无偿化投入和资本化投入的双轨运行机制。对惠农补贴、农村农业基础设施和公共设施投入实行无偿化；以资本注入形式对民营企业和个体老板进行帮扶。积极着手改变目前支农项目多，额度小，使用分散投入，管理杂乱，效果不优的局面；切实解决分散实施后效益不佳的问题和地方财力困难、解决配套资金难的问题，使有限财政资金真正起到“四两拨千斤”作用，提高支农绩效。[18]
（四）对重点地区实施财政倾斜，提高均等化程度
虽然近些年来中央财政不断完善财政转移支付制度，地方财力差距逐渐缩小，均等化程度日益提高，但是一些“老少边穷”地区财力仍然主要用于保运转，缺乏对小型农田水利设施建设管护投入，小型农田水利设施仍有待改善，特别是粮食生产基地。而且，由于传统文化风俗习惯不同、经济发展水平显著区域差异、自然条件约束、市场结构悬殊，加上作物类型差异极大，政府和农村经营主体对小型农田水利设施建设投入的偏好和激励不同，小型农田水利设施建设出现非均衡增长具有必然性。据笔者调查发现，目前小型农田水利设施建设中出现的“衔接不畅”问题比较突出。一些事关小型农田水利设施运行效率的衔接口，产权不清导致搭便车的机会主义，出现了“公地悲剧”。其次，值得一提的是一些新农村示范地区小型农田水利设施高标准建设，可谓“风景这边独好”，而与之毗邻的一些地方却无法较好地享受公共财政的阳光雨露。因此，需要继续完善财政转移支付制度，重点对欠发达地区倾斜，提高农村基本公共服务均等化水平。
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