论文导读：建设项目环境影响评价制度本身具有相当的科学性。笔者以为是制度实施中审批环节的审查性质被定义为实质审查。行政主管机关通过专家对环评报告书的审查应为形式审查。
关键词：建设项目环境影响评价制度，制度实施，形式审查
环境影响评价这一概念自1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上首次提出 “它是指在从事工程建设或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或计划正式实施前，就其对环境资源可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度” [[1]] 1969年美国最早把环境影响评价在《国家环境政策法》中确立为政府环境管理的一项基本制度，已为世界各国普遍借鉴。环境影响评价制度因其所具有的预测性和评价性的特点，可以在“第一时间”从环境的角度发现问题，进而提出预防污染和生态破坏的办法和措施，这正是其他措施不具备的特点和优势。《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称为《环评法》）于2002年10月28日经全国人大常委会正式通过，于2003年9月1日正式实施。立法者的目的在于将其作为避免“先污染后治理、先破坏后恢复”的有效法律，作为从末端治理到源头控制，杜绝环境污染、生态破坏的利器。然而，我国的环境影响评价制度的实施虽然已有二十多年的历史，现实中违反《环评法》的行为仍比比皆是，除了深层的社会原因外，笔者认为建设项目环境影响评价制度本身具有相当的科学性，其问题存在于在实施过程中各环节存在着定位模糊的情况，从而影响了影响建设项目环境影响评价制度的实效。
一、建设项目环境影响评价制度存在的问题
自改革开放以来，我国的环境保护工作逐步走上法制化轨道。1979年颁布的《环境保护法（试行）》第6条规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》，成为我国对建设项目实施环境影响评价制度的基本法律依据。至2003年9月1日《环评法》的施行，建设项目的环境影响评价工作在我国开展已有20多年的时间。所谓建设项目环境影响评价制度，是指建设项目（包括基本建设项目、技术改造项目和区域开发建设项目），在某一地区动工兴建之前，事先对该项目的选址、设计和建成投产使用后可能对周围环境的不良影响进行调查、预测和评估，提出防治环境破坏的措施，并按法定程序进行报批的法律规定。
就制度本身来说，它要求项目建设单位委托环评单位对拟建的项目进行环境影响评价，由环评单位作出环影响评价报告书最终经由审批机关审批决定拟建项目是否能够开工建设。有学者指出，“目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责，没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。” [[2]] 我们知道，建设项目环境影响评价中存在着的多是工程技术上的问题，而作为审批单位的行政主管部门不具备进行环境影响评价的技术职能，所以审批单位只能通过专家组对环评单位提交的环评报告书进行审查，行政主管机关依照专家组提供的审查意见来实现其在审批过程中对技术层面的考量。笔者认为，在建设项目环境影响评价的制度安排上其实已经体现了“审批分离”的思想，建设项目环境影响评价制度无法取得实效的原因，笔者以为主要是在制度实施中存在着问题，主要有以下几点：
（一）审批环节中的实质审查
环境影响评价制度规定了建设项目必须开展环境影响评价，其环境影响报告书必须得到环保行政主管部门批准 [[3]] 。于是，一些建设单位就千方百计地事先征得环保主管部门同意，这样也就很少有不被批准的建设项目环境影响报告书，再加上即使正常的环境影响报告书被批准后，其环保措施在之后不被落实也不受追究等各种原因，导致一些地方编制环境影响报告书也成了应景之作，使环境影响评价制度流于形式。 [[4]] 究其原因，笔者以为是制度实施中审批环节的审查性质被定义为实质审查，这一定义是十分不妥的，因为恰恰是“实质审查”为建设单位提供了“背后运作”的机会。我国《环评法》规定建设项目的环境影响评价报告书须得到环保行政主管部门的批准，即意味着只要得到了环保行政主管部门的批准那么其提交的报告书就应被认定为合法、科学的。事实上，这份报告书仅仅是“背后运作”的一个道具，出现这种“运作”的原因在于，目前的环境影响评价制度中，行政主管部门对环境影响评价报告书的审查属实质审查。经过了“实质审查”之后的报告书自然应当是“合法、科学的”，由此，环评单位当然无须对通过审批的环评报告书的质量承担责任。对建设单位来说，“实质审查”制度为其提供了“背后运作”的条件，而环评单位编制的报告书中评价结论含糊、模棱两可，实际上是将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门。审批机关“实质合格”的“标签”一贴则可以免去诸多责任的承担，“实质审查”制度成为建设单位与环评单位“积极运作”的动因。
（二）环评单位与环保行政机构间关系尚未理顺，其独立性因潜在的利益关系而无法保障
依据《环评法》第19条和第20条的规定，首先，接受委托为建设项目环评提供技术服务的环评机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，获得资质证书，并按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责；其次，环评机构不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系，任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。从这两项规定可知，《环评法》为环评机构作的角色定位为：独立于环评审批机关而存在的法律主体，其实质是介于建设单位和环评审批机关之间提供技术服务的中介机构。
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