政府投资公益项目的监管机制研究—基于进度目标

表1 代建人进度管理内容

3.1.1设计阶段的进度计划审核

我国建设项目的设计一般分为两个阶段：设计阶段完成初步设计和概算，施工图设阶段完成施工图设计和预算。设计阶段的进度计划编制就是要弄清这两大部分所包括的项目工序以及持续时间。

建设项目的进度取决于设计单位所做的工程设计。设计所采用的总体规划、外部协作条件、主体工艺流程、设备制造及安装方式、主体建筑结构形式、施工方法等，都直接决定着项目实施进度^[8]。作为代建单位，对设计阶段的自控应主要审核设计单位提交的设计进度控制计划和详细的出图计划，在计划执行过程中对设计进度实施动态监测，确保设计文件能按时提交。除此之外，还应对项目实施过程的安排进行审核，确保项目能在决策阶段预定的计划工期内完成。此阶段自控的目标主要是审核设计文件中编制的实施总工期和实施进度安排是否能保证实现。控制点包括：总控计划安排是否合理；主体设计及辅助设施的初步设计是否按时完成；施工图设计是否按时按成；主要建筑构件的预制、运输及安装是否有充足的时间；外部协作条件能否按时具备；生产准备时间是否充实等。

根据对设计阶段工序的分析和遴选，总结出该阶段进度控制的具体内容如表2的设计阶段部分所示，表中还列举了针对各自控内容的进度控制关键节点免费论文。

3.1.2施工阶段的进度监控实施

进度计划在执行过程中，由于外部环境和条件的变化，会对工程项目进度计划产生影响，从而造成实际进度偏离计划进度，最终影响工程总工期目标的实现。于是，在项目进入施工阶段，需要进行项目进度监控及纠偏。

施工阶段的主要进度控制工作包括在项目开工前的各项准备工作，比如送审初步设计及施工图，组织图纸会审和技术交底，委托监理单位的各项事宜，协助施工承包单位做好现场准备工作等；项目开工以后委托监理单位监督施工进度计划的实施，施工进度报表，核实已完工程量，处理上报的现场协调问题等；以及出现工程延期时进行工程延期审批，分析造成延期的主客观原因，解决工期索赔与反索赔工作等。

表2施工阶段部分同样列出了该阶段的主要控制内容和自控关键节点，施工阶段的主要进度控制点包括：

（1）代建方自身必须经常、定期收集反映工程实际进度的所有数据，且保证数据全面、真实、可靠。另外，数据的收集频率也对进度情况的把握有影响，应根据具体情况设置合理的收集频率。

（2）收集到的实际进度数据需要进行仔细的分析处理，包括整理、统计和分析，最终要形成与进度计划具有可比性的表现形式。这也是本文即将在第四章中重点说明的内容。

（3）将实际进度与计划进度的进行对比分析，找出实际进度与计划进度的偏差，分析产生偏差的原因及其对后续工作和总工期的影响。

（4）充分考虑资源、效益、技术规范以及合同条款，确定可调整进度的范围，对进度计划做出调整并继续监测其执行情况。

表2 代建人各个阶段进度自控内容

3.1.3竣工阶段的进度控制总结

建设项目达到竣工条件也就意味着项目施工进度计划走到了最后一个程序毕业论文提纲，是项目建成投入使用的标志。建设项目进入这个阶段并不意味着项目的结束，后期的竣工验收和质量考核工作也是建设过程中的重要环节。

代建单位在竣工验收阶段的主要控制内容如表2的竣工阶段部分所示。该阶段的工作属于进度管理中的收尾工作，它的持续时间对整个工程投入使用的时间并不会产生太大影响，况且其本身的持续时间也并非建设单位、承包单位或监理单位自身能控制，而是由相关规定及程序来决定。

3.2项目进度的横向协同监管体系

在代建模式中，政府委托代建公司管理政府投资项目，政府和代建公司之间的信息不对称或合同契约的不完备会导致代理公司的“逆向选择”和“道德风险”。逆向选择指政府处于信息不利的位置，选择到的代建人并不符合实际要求，而且代建人可能利用这些隐蔽信息来制定符合自身利益的合同契约来谋取私利而牺牲政府的利益。道德风险是指代建人和政府在达成委托代理关系之后，代建人利用信息优势隐瞒对政府不利的信息和行为，通过减少自己的资源投入来获益^[9]。因此，政府投资建设项目横向监管体制的研究就显得尤为重要，横向监管主要针对代建人的自我监管按照里程碑的时序进行审查，同时根据国家相应的管理办法和政策规定对政府投资建设项目的实际建设情况进行稽查和处理

3.2.1管主体的组织——组合协同理念导入

政府投资建设项目监管需要有效整合不同政府部门的监管职能，明确监管职责和监管目标，整合监管资源，协调监管目标与政府投资战略目标的一致性，尽量减少不必要的监管环节和多头重复监管现象，尽量以适当的监管成本，履行作为监管主体的责任和义务。与此同时，随着政府投资项目力度的不断加大，政府投资建设项目的规模和数量也会不断增大，这样政府面临的监管实施问题就更为复杂，如在多个项目之间调配监管力量，在同一时间做不同项目阶段的监管计划等。也即是说，不论从主观还是客观的角度，政府都需要寻找一种更有效的协同监管方式。

组合管理理论是近年来新兴的项目管理前沿理论，它的核心思想是以组织整体的战略目标为基本出发点，对一个或多个目标、资源和事务等进行集成管理，以实现管理资源优化配置，以及管理过程与战略目标的一致性。对于一般组织，开展组合管理的意义在于统筹分配有限的资源，使每一项决策都符合组织整体的发展目标^[10]。而对于政府监管问题，组合管理理论同样可以指导政府统一协调有限的监管资源以保障实现宏观的监管目标。因此，借鉴组合管理理论，将政府相关部门的监管职责，围绕政府投资建设项目的监管需要进行整合，建立虚拟化的政府投资建设项目组合协同监管委员会，通过委员会系统的综合协调，统筹安排监管工作的实施。在本研究体系中，参与监管的部门是以横向协同的形式组织在一起的，各政府职能部门将一定的职权和资源分配给委员会，由委员会成立监管实施小组执行对多个项目的管理，如图1所示。设立政府投资建设项目组合监管委员会的意义在于，它以组合管理的指导思想将各个相互独立的政府部门的监管职责和权限统筹协调，并且统一优化调度各部门监管资源的有效配置，达到政府监管目标与政府投资战略目标的一致性。

图1 政府投资建设项目组合协同监管委员会系统示意图

3.2.2.监管流程

政府职能部门的横向监管是政府职能部门针对代建人的项目管理工作所做的基于监管权力和职责的外部性阶段评价和调控。

图2 政府投资代建公益项目横向协同组合监管流程

针对某个具体的政府投资建设项目，从横向监管的各部门中抽调一部分人员组成一个组合管理委员会，委员会的组成即代表了各横向权力部门通过权力协同派生出审查职能的协同。它不同于代建人自控的地方在于：①横向监管的频率没有自控的频率高，它只是在项目里程碑节点或再细化一些的阶段划分上进行监控；②横向监管是对代建人的项目管理工作本身进行评价和调控，并不拘泥于工程项目的建设情况，即监管的对象是代建人的项目管理工作而不是工程建设；③横向监管的工作基于政府职能部门所具有的强制权利，作为政府监管部门，它们所做出的监管评价和调控措施，在合同和法律允许范围内将被强制执行。横向协同监管流程具体如图2所示。

3.3以合同管理为核心的进度监管体系

3.3.1代建合同的指导意义。

合同是市场经济条件下描述权责利关系的基本法律形式，政府和代建方签订的代建合同则是确保政府投资代建项目顺利进行的唯一法律文本，受到国家法律的保护，任何代建行为和监管行为都是在法律的保护和监督下进行，这才能使政府投资代建项目的管理和监管工作稳定而有序地进行，因此，强化合同管理的核心地位是实现代建项目进度管理目标的根本保证。而且，鉴于政府投资代建项目一般涉及到的人力、物力、财力多，项目参与各方的关系复杂，管理难度大，在代建项目管理的过程中，必须明确政府、代建方、使用单位、承包方以及咨询公司之间的关系、地位与职责，协调好各方之间的关系，以保证项目的顺利实施，而这些关系的明确任务就需要具有法律效力的合同来担当。

代建合同是整个政府投资代建项目合同管理体系的根本，对于代建单位来说这就是代建工作的纲领，是代建工作具体开展的指导性文件的基础。政府投资建设项目监管以合同管理为核心就是要以代建合同的管理为核心，以代建合同作为监管工作的最高标准，并以依此衍生出的建设合同、监理合同、设计合同、采购合同等诸多专项合同为细化内容作为政府投资建设项目的监管准则。只有这样，政府部门的监管工作才有明确的依据以及合理的准则。

3.3.2贯穿进度监管体系的合同管理。

图3 政府投资代建项目进度监管体系

合同管理贯穿于工程实施的全过程和工程实施的各个方面，它作为其他工作的指南，对整个项目的实施起着总体控制和保证的作用。广义地说，建设工程项目的实施和管理全部工作都可以纳入合同管理的范围。因此，针对本文提出的进度管理监管体系，无论是从代建人的纵向自控方面还是政府职能部门的横向监管方面，都无不是在做着合同管理的内容。如图3所示即为本文研究的以合同管理为核心，纵向自控和横向协同监管的进度监管体系。

与代建人纵向自控对应，合同管理可以按照项目进度分成前期阶段、设计阶段、施工阶段和竣工阶段，如图4所示，由于具体项目的情况各不相同，图中只列出的只是可能在某阶段实行管理的合同类别。对于项目建设过程中每个阶段的合同周期（从合同策划和制定至合同实施完成），合同管理按过程划分主要有：项目合同总体策划、招投标阶段的合同管理、合同分析和交底、合同实施控制、索赔与反索赔以及合同实施后评价等内容^[11]。也就是说，在每个阶段，每个代建人纵向自控和政府部门横向监控的地方都需要合同管理。

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