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以民本为导向的政府绩效评估体系构建初探

时间:2011-04-22  作者:秩名

论文导读:政府绩效估评是新公共运动的重要内容,本文从我国政府绩效评估的实践情况出发,结合当前我国时政热点,探讨价值取向在政府绩效评估中的地位、作用及把民本思想作为政府绩效估的必要性,然后从多个维度出发探索如何构建一个以民本为导向的政府绩效评估体系。
关键词:以民为本政府绩效评估,价值取向
 

政府绩效评估是评估主体在充分收集信息的基础上,运用科学的方法,按照法定的制度和程序,对政府部门及其工作人员的结果产出、工作效率、服务质量等因素进行综合衡量,并以此为基础,对评估结果进行应用。绩效评估可使政府对其当前的绩效水平、业绩产出有个综合的衡量和把握,通过评估,政府可以发现当前工作中存在的缺点和不足,从而为服务水平的提高、绩效的改进提供依据。

1.价值取向在政府绩效评估中的地位和作用

从政府绩效评估的内涵和结构来看,其包括表层和深层两个层面:表层主要涉及绩效评估的制度及程序建设,它包括绩效目标的设定,评估指标的甄选,评估方法、程序的选择,评估结果的运用及绩效的改进等内容。而深层则涉及到绩效评估的价值选择、评判等与意识形态相关的问题,相对与表层的制度设计、程序规范而言,深层的价值问题更具决定性意义。

在深层次的价值取向中,政府在绩效评估过程中所秉持的态度、倡导的理念俗称政绩观,政绩顾名思义即政府官员在行使职权,履行职责过程中所取得的工作实绩。政绩是干部素质、能力及工作投入的综合产出,政绩的大小是反映干部个人素质的高低、能力的大小、工作努力程度的重要尺度。免费论文参考网。在我国,凭政绩用干部是政府系统中人事管理的一项基本原则,政绩不仅仅一个国家衡量干部业绩标准和提拔干部的依据,更重要的是,政绩的标准、衡量方法及其结果运用所体现的是一种执政理念、政治文化,其对干部的思想和行为有着重要的引导作用。一个科学、健康、合理的政绩观能够引导干部为民办实事、干好事,并形成良好的官场习气和氛围。政绩观作为政府系统提拔官员的指导原则,直接规范和引导着政府公务人员的思想道德观念、价值取向及工作行为,“政绩所产生的作用是一只‘看得见的手’,通过这只‘有形的手’,可以引导各级官员立志本职、建功立业,引导他们全身心投入到改革开放和现代化建设大业中去,以干事为荣,以不干事为耻”。免费论文参考网。⑴可见,政府的政绩观所蕴含的价值取向对政府绩效评估工作的开展及公务人员的价值取向具有根本性的指导意义,有什么样的绩效观,公务人员就会有什么样的行为方式与之相适应。政绩观反映了当前政府的工作思路和努力方向,引导着公务人员的价值、行为选择,是政府开展绩效评估工作首要解决的问题。以致有学者提出:“价值取向是政府绩效评估体系和行为的深层结构,是政府绩效评估之魂。”⑵

2.以民本思想作为政府绩效评估导向的必要性

十一届三中全会以来,我国提出以经济建设为中心,实行改革开放,政府的工作重心转到经济建设上来,干部的政绩也直接与本地区经济发展水平挂钩,这一点在政府的绩效评估中具体表现为:作为绩效评估标准和尺度的评估指标体系,我国政府在对其进行甄选和设定时,主要以经济指标为主。以2004年国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组总结和设计的绩效评估指标体系为例,在33个细化的三级指标中,有11个指标涉及到经济方面,占整个三级指标体系的33%.〔3〕反映GDP增长的经济指标在整个指标体系占据主导地位,GDP数量的增长成为了评判干部政绩的主要标准。在“以经济建设为中心”的发展思路的主导下,各级政府为促进本地区经济的发展,纷纷把GDP的增长作为社会发展,官员升迁的决定性依据,政府官员对经济指标完成程度直接决定了其政绩的太小及仕途的晋升,官员上不上,GDP说了算。在这种畸形的价值取向的指导下, “各级政府及其领导都在处心积虑地追求GDP,为确保GDP增长,不惜饮鸩止渴,竭泽而渔”。〔4〕相反,在本应该由政府提供的公共产品和公共服务上,由于政府长年对教育,医疗,社保投入不足、重视不够,使得“看病,上学,买房”成为了压在人民头上的沉重的负担。政府在经济事物中的“越位”,在公共服务领域的“缺位”造成政府社会服务职能缺失、资源利用效率低下、投资过热及重复建设严重,为国民经济的持续发展埋下隐患,并引发了一系列的社会矛盾。随着改革的进一步深入,传统的杀鸡取卵、竭河而渔、吃祖宗饭、断子孙粮,单纯的以“GDP”数量上的增长作为干部升迁标准的政绩观已经不适应我国经济社会的可持续发展,正如中国政府绩效评估课题组组长桑助来所说:“直接反映经济增长的指标不在适合衡量政府绩效,评估政府,不是看它投入了多少资源,做了多少工作,而是考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求〔5〕在传统以经济增长为导向的绩效观难以为继的现实形式下,转变发展观念、重构价值体系,彻底摒弃拼资源、拼消耗、拼人力的畸形政绩观,树立以人为本、人与自然协调统一、人与社会和谐进步的科学绩效观在政府绩效评估体系的构建中显得尤为紧迫和重要。

3.以民为本的政府绩效评估体系的构建

从党的十六届四中全会提出“以人为本,构建和谐社会”的战略任务到十七大的顺利召开,其指导思想无不包含以民为本的治国理念。在以民为本的政府绩效评估体系的构建中,笔者认为需从以下几个方面着手对当前评估体系进行重构和完善:

4.1民本思想的法制化,规范化。免费论文参考网。在西方国家政府绩效评估实践中,其突出特点表现为政府绩效评估的法制化、规范化。但在当前我国绩效立法的实践中,系统的法规尚未建立,绩效立法仍处于起步阶段。因此,在我国今后的绩效管理改革中,应该把完善政府绩效评估立法和制度建设工作放在突出位置。

4.2评估主体的民众化。传统的政府绩效管理是以政府为主体,政府对绩效评估的过程一手包办,政府既当运动员,又当裁判员。而新公共运动兴起以来,西方国家开始抛弃原来的行政模式,在注重提高效率的同时,还提出建立绩效型,责任型,顾客导向型政府,政府越来越重视公民的回应性和满足不同“顾客”对公共产品及公共服务的需求。在绩效评估主体构建上,建立一支运作独立,超然物外的评估主体已经成为了各国政府绩效改革的发展趋势,非政府组织,民众,审计委员会及与政府部门平级的独立评审机构在政府绩效评估过程中占据越来越重要的地位。在我国政府绩效评估实践中,也应该一改过去政府包办一切的做法,让人民及代表民意的机构参与到政府绩效评估过程中来,并成为评价政府业绩的主体。

4.3.评估指标的利民化。在指标的设置上,应把关系到人民群众切身利益的绩效指标作为评价政府业绩的主要标准,并使之系统化。在指标的甄选和构建上,我国政府应该摒弃传统的以“GDP”为中心的指标体系,而把反映人民群众切身利益的指标作为衡量干部业绩的标准,从而引导领导干部关注民本、民生,体恤民情,为人民群众办实事。

4.4.评估过程程序化,公开化。传统的政府绩效评估缺乏公正透明,给人以封闭、神秘之感。“政府绩效评估在操作过程中没有规范化,程序化,存在着很大的随意性。”〔6〕因此,在政府绩效评估机制重构过程中,应该建立系统化的评估程序,并把评估的信息、标准、结果予以公开,让民众知悉,参与监督。

政府绩效评估不是对政府产出的简单评价,而是过程与结果、内部与外部、教育与激励的有机结合。基于政府绩效评估的特点和当前我国的实践、研究现状,其不仅仅需要从制度创建入手,通过构建一整套系统、完善的法律规范对其进行指导和约束,使我国政府的绩效评估工作做到有法可依、有章可循,更需要从政治宣传、思想教育着手,重塑政府公务员的价值体系,使民本思想本真正成为政府公务人员认可和接受的价值观念,并使之升华—内化为公务人员在行使职权、履行公职过程中的自觉行动。


参考文献:
〔1〕倪星,余凯.试论中国政府绩效评估制度的创新[J].政治学研究,2004(03):84-92.
〔2〕彭国甫.价值取向是政府绩效评估的深层问题[J].中国行政管理,2004(07):75-78.
〔3〕王鲁捷,陈龙,崔蕾.市级政府绩效评价研究〔J〕.中国行政管理,2005(08):44-47.
〔4〕徐邦友.我国政绩考评制度的结构性偏失及其矫正[J].行政论坛2005,(04):18-21.
〔5〕范乃柏.政府绩效评估的理论与实务[M].江苏:人民出版社,2005.1.
〔6〕臧乃康.政府绩效评估及其系统分析[J].江苏社会科学,2004(02):141-147.
 

 

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