论文导读：从行政效能的价值取向推动政府职能的转变、公务员素质的提升。本文即从公共行政的核心价值取向——公共性。
关键词：公共性，行政效率行政效能，价值取向
行政效能建设在各地也已多年，以福建省推行较早，2000年其在全国率先推行政府机关效能建设。2002年，广东的潮州，重庆的合川，山东的青岛开发区及东营河口区等也相续开展了行政效能建设活动。经过这几年各地地方政府和部门均相续进行此类活动，也积累了一些经验。2007年广西政府正在全区推行行政效能建设，提高行政机关的行政效能，为广西打造一个好的软环境，提升地方竞争力。本文试做一些基础性的理论研究与思考，从行政效能的价值取向推动政府职能的转变、公务员素质的提升，不应只关注行政效率的提高，应以理念指导行动。没有良好的价值取向来指导，行政效能的提升缺少方向与动力驱动。本文即从公共行政的核心价值取向——公共性，着手进行研究与思考，以有助于地方政府的行政效能建设。
一、公共性：公共行政的核心价值
公共性作为公共行政的一个核心价值观，起因于其多方面的公共性特征。公共行政主体掌握着公共权力与公共资源，自身为一公共组织，服务于社会公众，它所提供的是公共产品与公共服务，谋求实现公共利益与公共目标。从这里可以看出，从掌握的权力与资源、组织结构特征、服务对象、提供产品、实现目标等，它都具有公共性的性状特征。公共性应是其追求的核心价值所在。
公共性是指以政府及其他公共部门为主体的公共组织 ，在公共事务的过程中，人与人、人与组织的互动所构成的认知，所形成的具有共同价值取向的理念。公共性作为一种价值理念 ，在公共行政的实践中，在各个层面展开。一方面 ，从作用客体的角度看 ， 政府的公共性表明政府要以公共利益为出发点和目标 ，以实现社会正义、提供公共物品与公共服务 ， 创造具有公共精神的意识形态为基本内涵； 另一方面， 从行政主体的角度看 ，政府的公共性还体现为一种伦理关系 ， 即政府与公民的伦理关系 ，这种伦理关系的延伸 ， 表现为对政府行为本身的规范与监督 ，体现为公共性对政府行政的内在的道德的约束性。公共性是公共行政的核心理念 ， 它揭示了管理目的的公益性 ，强调了为公众服务的出发点； 是一种具有价值基础的 “公共性”： 即政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则 ，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等 ， 都无条件地体现出其公共性；是一种公平与正义的 “公共性”： 即针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向 ，主张社会的公平与社会的责任感； 是一种追求道德与法治的 “公共性”： 即公共性既是政府与公务员自我内在约束的道德规范又是法律秩序的原则。总之 ，“公共性 ”为公共行政管理活动的最终价值观 ，是一个具有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列内容的价值体系。
政府的公共性是一个历史范畴 ，经历了公共性丧失与重建的历史过程。政府公共性的内容在不同的历史阶段有着不同的含义与内在的规定性。在古希腊时期 ， 政府公共性体现着人类对自身提出的一种道德要求； 在近代， 政府公共性表现为一种法律责任与义务 ，政府公共性的根据在于法律的权威性与合理性的法治过程； 在现当代 ， 政府的公共性表现为对公共利益与公共精神的维护与追求。公共利益不仅包括对物质利益的追求 ， 而且还包括对自由、平等和公平等基本政治利益的追求；公共精神内含着民主精神、法的精神、公正精神、服务精神及责任意识。政府公共性内容历史演变的过程表明 ，人们对政府公共性的认识越来越深刻 ，越来越全面 ， 越来越体现属人性的一面 ，从而也体现出政府公共性对政府行为的指导性越来越强。
二、从行政效率到行政效能
1、效率凸显与公共性衰退
美国学者威尔逊在其著作《行政学研究》中，确立了政治与行政二分的原则，为公共行政的科学化定下了基础。在此原则的发展研究之下，主流行政理论家主要转向于行政效率的研究。行政效率成为其核心价值取向。威尔逊认为，行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地进行什么工作，以及政府怎样才能尽可能以高的效率及在费用与能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。行政学家怀特曾言：“管理自身就是一种研究对象，公共行政自身能够成为一种超越价值的科学行政学的目的，就是做到经济和效率。”古利克也曾说，行政科学中，无论是公或私，基本的善就是效率。自此，人们在对政府及其其他公共部门公共性的探讨中，主要以期最大限度地实现经济和效率。但是，由于政府在公共行政中过分的管理主义取向，忽略了政府的公共性实际上是人的公共性，而不是物的公共性，即忽视了民众对政府公共性的推动与促进，因而无法有效地促使公共性目标的实质性实现，甚至出现以民众少数的公共性取代民众多数的公共性。
同时，现实的情况与公共选择理论学派做出的理论解释，在具体的公共行政实践领域，政府及其其他公共部门中的官员及工作人员为了自身的利益滥用公共权力、公共资源，以公谋私，假公济私的现象时有发生，甚者侵占非公共领域，侵犯公民的基本权利。政府及其其他公共部门随着权力的自我扩张，陷入机构臃肿、腐败、涣散和效率的低下的困境，为公民提供的公共服务和服务品质下降。同时，民众对政府权力制约的能力也不断下降，公共活动及其公共性的理论真实性越来越受到民众的质疑。公共性的价值理念陷入困境，导致了公共性的衰退。
2、从行政效率到行政效能
效率一词一般界定为投入与产出之间的比率。行政效率是指行政活动产生的效果与消耗的时间、人力、物力与财力之间的比率 ，将行政效率放在整个行政活动的过程中来考察。行政效率注重以较少投入获得较大的产出无可厚非，也是公共行政的旨趣之一。但行政效率较少价值关怀，忽视价值判断，政府的公共性价值取向，“善”的追求，即政府所应实现的公平与正义。国内学者也有关注研究公共性与行政效率的，学者周志忍主要研究的是由于公共部门的公共性，如何界定行政效率、公共部门效率的体现方式、公共部门低效率的成因及提供效率的特殊机制，其中指出了行政效率中的公共性难题，忽视“公共性”是传统行政效率研究的一个重要缺陷[1]。行政效率遭遇的缺陷有：一是行政冷漠，二是效率只是一种比值，不包含价值判断，三是效率理论没有解决“为谁执政”的问题，混淆了不同社会政治制度条件下管理活动属性的本质区别，四是效率理论没有解决“效率”与“公平”的关系问题[2]。
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