论文导读：目前我国地方政府建设公共服务型政府的热情高涨，但取得的成果还很有限。深究其原因在于行政文化建设还不完善，一个没有良好行政文化底蕴的政府是不可能真正得到改进和完善的。我国公共服务型政府建设中所存在的政府与公民、社会的关系的倒置，以管理取代服务的现象的存在，有着极其深刻的社会历史根源，要实现行政文化的转型，构建服务行政文化，可谓任重而道远。
关键词：公共服务型政府，行政文化，文化冲突，服务行政文化
目前我国地方政府建设公共服务型政府的热情高涨，但取得的成果还很有限。深究其原因在于行政文化建设还不完善，一个没有良好行政文化底蕴的政府是不可能真正得到改进和完善的。从某种意义上说，服务型政府的深层内涵体现为一种文化、一种价值观和行为规范。因此，要建立服务型政府，关键是传统行政文化的转型。
一、相关概念界定
服务型政府是以公共管理理论为基础，在公民本位、社会本位指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。[1]
所谓行政文化，是指在一定的经济、政治和文化环境中形成的关于国家行政活动的行政精神、行政意识、行政价值和行政心理的总和，是行政机关及其工作人员应具备和遵守的理想信念、价值观念、道德标准、行为模式、生活方式及人际关系等各种生活准则与行为规范的总称。[2]而“服务型行政文化是建立在服务型政府理论基础上的，它奉行这样的价值观念：公共行政主要是为满足社会需要、便利公众生活、促进社会健康发展而存在的一支力量；它以公共利益代表者的面貌出现，从而必须积极服务于社会、服务于公众，它的运行方式、作用范围必须取得社会公众的认同，否则就将失去其存在的理由”。[3]
二、行政文化中的传统与现代的冲突
社会主义新中国的成立，使中国化的马克思主义取代了统治中国两千多年的儒学而成为意识形态领域里的显学，从根本上改变了我国传统行政文化的本质，形成了以民主、务实、平等、开放、竞争为特征的现代行政文化。但是传统行政文化的残存，总是以潜移默化的方式对当代行政实践发生着影响。
1、民主法治与传统人治的冲突
法治和人治是两种根本不同的社会组织形式。法治是社会主义现代化建设的要求，它要求以立法的形式切实体现广大人民的意志，而中国传统社会中的行政则是人治。“普天之下，为皇帝一人之治”，并以皇帝为至高无上的顶点，形成了一个人治的金字塔。虽然历代社会均有无数刑律条款和诉讼程序，但却是在“君权神授”的宗法专制主义的总体制约之中，加上“刑不上大夫”，“君子口出法随”，因此，中国传统法治并未超出人治的巢臼，人治传统起着绝对权威作用。迄今，“人治”的残余影响仍然阻碍着现代化建设的进程。
与民主法治同传统人治的冲突相联系，现代民主制度与家长宗法观念之间也存在冲突。传统社会长期形成的专制主义的宗法家长制是民主政治的一个重要障碍。实现行政文化的现代化，必须清除这一障碍。
2、务实的功利主义与伦理至上主义的冲突
虽然在传统行政文化中，儒、墨、法三家都讲功利，且在义利之辩方面形成了具有积极意义的思想因素，但是从总的方面来说，以儒家学说为主干的中国行政文化具有鲜明的伦理至上色彩，推行伦理至上主义，“重义轻利”，把对物质利益的追求看成是“纵欲”，是“小人”之所为。
社会主义市场经济的发展，强化着人们对物质利益的关注，激发着人们对利益的追求，利益的实现又是通过各市场经济主体以独立的身份参与市场竞争来实现的，因而人们追求物质利益和金钱，便无可厚非。这使安贫乐道、重义轻利、重德轻才等传统观念面临着前所未有的挑战。作为对传统伦理至上主义的否定，功利主义思潮的兴起无疑是历史的必然。
3、平等观念与等级观念的冲突
中国传统行政文化中有着浓厚“平均”思想，“不患寡，而患不均”。但传统社会实行着普遍的等级身份制度。每个人在社会中承担着相当固定的社会身份，其权利、义务、荣誉和社会地位，均完全取决于这种身份。这种等级身份制度，意味着社会权利分配、资格分配的一系列等级差别，当与宗法、家族制度相结合，便形成一种在现代被称作“血统论”的社会身份和权利世袭继承制，这与社会主义市场经济所要求的现代平等观念是背道而驰的。
现代行政文化的平等观念强调按照个人能力及对社会贡献大小，来确立每个人的价值和他们在社会体系中的地位。它要求在真理面前人人平等、法律面前人人平等、机会面前人人平等，反对等级观念、特权思想、裙带关系、任人唯亲等。这种平等观念，反映了市场经济发展的要求和人们价值尺度的变化。
4、开放要求与封闭传统的冲突
与落后的小农生产方式相适应，传统行政文化具有封闭性和排他性。行政体系之间相互交流，行政活动缺乏透明度，从而导致行政毫无生机和活力，这种封闭传统不适应现代行政文化建设的要求。
现代行政文化是一种开放型的文化。它客观地要求任何行政体系与其他社会体系不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动国家公务员参与管理的积极性。
5、竞争意识与“中庸”信条的冲突
竞争的结果是优胜劣汰，没有竞争便没有发展，这是事物发展和演变的规律。市场经济提倡竞争，就是鼓励人们要有积极创新、开拓进取的精神，这必然要与中国传统文化中的求稳怕乱、中庸之道等观念发生冲突。
中国传统行政文化提倡“执两用中”，强调“不偏不倚”、“过犹不及”的中庸之道，要求人们以此作为自己的忠实信条，它排斥竞争。我国的社会主义现代化建设中，这种中庸之道严重降低了经济活动、行政活动的效率，阻碍了社会发展。
三、服务行政文化的构建
我国公共服务型政府建设中所存在的政府与公民、社会的关系的倒置，以管理取代服务的现象的存在，有着极其深刻的社会历史根源，要实现行政文化的转型，构建服务行政文化，可谓任重而道远。在此，本文认为，需要政府及其公务人员树立服务理念、法治理念、责任理念和人本、公平理念。
1、服务理念与服务型文化的形成。服务型政府的服务理念注重政府的服务作用，认为政府的社会职责是满足顾客的需要，向顾客提供服务。服务型行政文化则是在市场经济条件以及文化价值多元化的背景下，行政文化由臣民文化向公民文化的过渡。它强调政府对社会的服务意识和服务行为，注重公众的需求和偏好，是政府与社会之间正确关系的体现。这要求政府在服务理念下，一方面应进一步扩大公民参与和决策，以提高政府服务的有效性；另一方面应建立起科学的绩效管理和绩效评估体系，自觉地建立起政府服务的评判尺度。
2、法治理念与法治型行政文化的形成。服务型政府的法治理念强调制度规范以约束政府行为，防止和遏制公共权力的滥用。法治理念要求我国行政文化由人治型行政文化向法治型行政文化转化。法治行政文化是指行政官员在进行社会管理过程中，树立法律至上的观念，把法治约束作为自身行为的基本准则，严格依法办事，以法律来约束自己行为的行政文化。因此，服务型政府必须强化对政府的全方位监督，增强监督的独立性、公开性和民主参与。通过改革和完善监督机制，来规范政府行为，防止权力的滥用。
3、责任理念与自主型行政文化的形成。服务型政府的责任理念强调政府向社会和公众负责，更好地约束公共权力，避免公共权力的私有化和非法化。自主型行政文化下，公民的文化心态由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态转化。在社会行政文化出现自主倾向的同时，行政官员内部迷信、崇拜个人权威的文化基础也逐渐趋于丧失，自主的行政官员在法律规范内日益强烈地要求以自己的头脑来判断职权范围内工作事务的处理。因此，自主型的行政文化的形成，促使政府官员对自己的行为负责，有助于服务型政府责任理念的形成。
4、人本、公平理念与分化型行政文化的形成。人本与公平理念强调对人的尊重与满足，通过对权力的分散，增进社会公共利益，促进社会公平。以人本、公平理念作为思想基础构建服务型政府，则“公共行政官员不是公共利益的单独主宰者，相反，公共行政官员应该被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色。”[4]这要求行政文化应从传统的全能型行政文化向分化型行政文化转化。在实现这一过程中，必须充分尊重公民和社会团体的合法利益，保障他们的各种合法权利得到公正、公平的对待。在分化型行政观下，有助于服务型政府人本与公平理念的形成。
参考文献：
[1]刘熙瑞， 段龙飞 服务型政府：本质及其理论基础[J] 国家行政学院学报2004.5
[2]黄达强 行政学 [M] 北京：中国人民大学出版社，1989，P62
[3]张秉福 “民本位”与行政文化 [J] 创新科技 2005.12
[4]罗 艺 论中国民本思想在建设服务型政府中的扬弃 高等函授学报(哲学社会科学版) 2008.4
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