| 中国农村救助体系历经计划经济体制走向市场经济体制，转变路径依赖经济体制改革，社会救助体系至今依然不甚完善。农村最低生活保障制度化较晚，而其他常规的救助政策如教育、医疗、法律、住房救助等项目规范化程度更低，主要由地方政府自主裁量。基于当前农村整体保障能力不足，各地在救助制度完善以及资金安排上均优先保证低保、五保等制度的刚性需求，其他救助措施基本上是“看米下锅”， 如果还有“余钱剩米”，才能兼顾到低保边缘群体。实际救助力度缺乏硬性指标和规定，有限的救助资金难以满足现实需求。而且，农村低保标准的界定仅仅考虑到贫困人口的最低生存必需品的困乏，低保对象的其他生存风险难以顾及，因此大多数农村社会救助政策的实施一般都与低保政策捆绑，申请社会救助的前提往往是低保对象。如山东省出台贫困大学生救助政策，凡是城乡居民低保家庭被录取的全日制本科生，可以申请一次性新生入学救助，每人一次性救助不低于4000元。试想，一个低保家庭与一个低保边缘家庭如果都有本科新生，这项救助政策对两个家庭经济负担的影响不言而喻。可以说，与低保制度捆绑实施的救助政策越多，低保的含金量就越高，制度内外的差别就越大。简单化的救助政策间接助推低保边缘群体生存困境的恶化，导致新的社会不公正现象。
3 农村低保边缘群体救助机制构建
伴随着低保边缘群体社会救助困境凸显，地方政府逐步意识到问题的严重性并予以关注，开始探索和尝试解决方策。如潍坊市开展了农村低收入居民家庭情况普查，其临时性救助政策也将残疾人家庭以及单亲困难家庭纳入政策范围之内。这些措施开始逐步消除对农村低保边缘群体的排斥，但如何从根本上解决这个难以回避的现实问题，缺乏系统性设计与制度化规范。对农村低保边缘群体社会救助问题的化解，不能停留在被动应付层面，需要完善新的救助政策，建立长效机制予以化解。
3.1 出台社会救助法，打破低保边缘群体社会救助瓶颈。
社会弱势群体得不到有人格尊严的援助，关键问题在于政策的规范性不足。同样，农村低保边缘群体被排斥在制度保障范围之外，没有获得应有的公民生存权益保障，也主要基于社会救助政策的强制性不够。纵观现代社会保障发展史，社会救助制度建设均开始于社会救助立法。如英国1601年颁布的《济贫法》，拉开社会救助制度化、法制化的序幕。同样，各国实施的最低生活保障标准一般由政府制定，具有法律效力。这是社会保障立法先行的规律性，也是社会救助的生存权益保障特征。但中国的社会救助尽管已经实施多年，但迄今为止，我们尚未就社会救助立法，法律法规建设滞后已经成为健全社会救助体系的瓶颈。实行属地管理的社会救助，作为一种地方政府行为，自行裁决和救助自由裁量不可避免，大部分省市没有社会救助法，只有条例、办法或暂行规定，普遍缺乏制度规范及长效机制。社会救助作为处于基础地位的社会保障制度，其立法需求已经迫在眉睫。立法滞后不仅影响社会救助体系的改革与完善，也使得社会救助的强制和规范性不足，进而影响社会救助政策的实效。只有实现社会救助立法，才能从根本上完善社会救助体系。同样，只有实现社会救助的法制化，才能打破常规社会救助与低保制度捆绑实施的藩篱，将低保边缘家庭纳入制度救助范围。
3.2 创新长效工作机制，保证低保边缘群体社会救助常规化。
受经济来源的不稳定性，家庭结构的复杂性，以及现实生活水平难以量化等原因影响，农村低保边缘群体规模、贫困程度、救助标准处于变动之中，需要对其基本状况进行摸底评估，并建立常规信息系统进行动态管理。如有些地方将低保线上浮20%~50%作为边缘群体的界定标准；也有些地区参考国家贫困线确定调查范围；这些探索有着积极的现实意义，但低保边缘群体更为复杂，其社会救助是庞大的系统工程，需要创新机制：一是建立社会调查机制。建立农村低收入居民家庭情况社会调查的长效机制，通过调查研究分析，科学界定低保边缘困难群体的范围、规模、救助项目和补贴标准；二是建立低保边缘群体的信息数据管理机制，实现对低保边缘群体的有效管理和适时救助。在开展广泛的社会调查的基础上，对农村低收入家庭成员、贫困原因、住房、教育、就业、婚姻状况、收入和支出等基础信息进行甄别，特别需要关注贫困家庭的生活现状、主要收入、主要支出和致贫原因，为分类多层次救助奠定基础；三是建立有效的协调机制。协调各职能部门，建立社会救助工作议事协调机制。民政部门负责救助对象的审批，动态管理，建立基础档案等日常工作；社会劳动保障部门负责组织实施就业救助；教育部门负责组织实施教育救助；卫生部门配合医疗救助；房产部门参与住房救助；残联负责对残疾家庭的特殊救助等。
3.3 改革农村扶贫方式方法，重点扶持农村低保边缘群体。
农村低保边缘群体拥有固定的土地资源，且具有一定自我发展能力，对其救助宜采取分类救助、分层实施，并重点突出扶贫济困。不仅要及时“输血”助其摆脱一时之困，更要培育其“造血”技能，借助外界的积极干预，利用其自我发展能力，达到长期解困的最优目标。如青岛在实施社会救助过程中实行“一户一策”的扶困帮扶措施，在帮扶困难群体走出困境方面进行了有益探索，取得了巨大成功。当然，中国传统的扶贫开发面向贫困地区而不是直接面向贫困家庭与个人，但其追求社会救助的功能目标是一致地，依然需要运用政府的公共权力与公共资源，属于社会救助体系。对农村低保边缘的救助虽然不完全等同于传统的扶贫开发，但地方政府可以适当整合现有公共资源，探索适合当地的扶贫方式，重点采取有针对性的措施，对富裕劳动力的贫困家庭开展以工代赈、劳务输出；对家庭妇女提供小额贷款；对青年实施技术培训提升其劳动技能等。这些措施如果能够及时到位，则既能帮助低保边缘群体走出困境，又能促进地方经济的协调发展，发挥事半功倍作用。因此，在对农村低保边缘群体开展社会救助，应该结合当地的扶贫开发，通过政策、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等外部援助，对贫困家庭进行扶持，帮助其实现经济状况的良性增长，进而依靠自身的力量缓解贫困、摆脱贫困。
3.4 完善农村社会救助体系，破解低保边缘群体的救助困境。
破解农村低保边缘群体的救助困境需要统筹规划，在完善农村救助体系过程中逐步化解。首先，提高贫困标准，部分低保边缘群体会纳入制度覆盖范围之内。我国的贫困标准还有较大的提升空间，贫困线的提升势必涵盖更多的弱势群体，将更多的贫困人口纳入公共政策视野，部分低保边缘群体享受到制度救助而摆脱困境。如山东省农村低保标准从年人均800元上升到1000元，享受低保的人数从172多万人提高到201多万人。农村低保标准提高200元，低保对象增加接近30万人。其次，农村低保边缘群体的社会救助问题需要在社会救助体系内部统筹解决。化解农村低保边缘群体的救助困境，不能完全依赖最低生活保障，应该打破低保救助的制度藩篱，建立低保与其他社会救助制度顺畅衔接机制。在一定程度上为当前不堪重负的低保制度“减负瘦身”，为其他救助政策的实施拓展应有的空间和平台，真正实现社会救助的公平性和可及性。再次，完善农村社会救助体系，从根本上解决低保边缘群体的问题。 2/3 首页 上一页 1 2 3 下一页 尾页 |
