内容摘要：农村低保边缘群体是制度化社会救助的真空地带。本文结合山东省社会调查数据，在对农村低保边缘群体生存现状分析的基础上，就加快社会救助立法、强化农村扶贫、建立长效救助机制以及完善救助体系等方面提出了可行性政策建议。
论文关键词：农村低保,边缘群体,社会救助
1 农村低保边缘群体现状分析
农村低保边缘群体的救助困境伴随低保制度实施而凸显，属于农村低保制度衍生出的新问题。现实中，农村低保边缘群体的规模取决于贫困标准以及低保制度的覆盖率，贫困标准越高，低保边缘群体的规模越小；低保制度的覆盖范围越宽泛，低保边缘群体的救助压力越小。而各地低保标准以及覆盖率处于逐步提升过程，因此对当前农村低保边缘群体的规模只能进行大致推测。如果按照世界银行1990年提出的人均每天最低1美元的贫困标准，中国的贫困人口在1.35亿左右，贫困发生率是10%；如果按照世界银行2009年提出的人均每天最低1.25美元的贫困标准测算，中国的贫困人口规模将达到2.54亿，贫困率是19%。如果实施1500元的新贫困标准，贫困人口总数或将破亿，贫困发生率在7%左右。而截至到2010年12月中国城乡低保人数达到7488.4万，其中农村低保人数是5179万。也就是说当前的城乡低保制度尚未完全覆盖绝对贫困人口。以上述数据作为依据推算，如果按照较高标准测算低保边缘群体的规模在总人口的12%左右，按照较低标准推算大约在总人口的3%左右。当前城乡低保比例大致在31︰69之间，考虑到农村贫困发生率较高和低保标准普遍较低的现实因素，农村低保边缘群体比重占总人口的2.8%~8.1%，实际规模应该在3780万~1.1亿之间。这一推测结果在社会调查中得到验证。该课题研究以山东省农村低收入群体为调查对象，涉及836个非低保贫困家庭，表示生活很困难和有困难的比例在63.3%，需要和特别需要救助的比例达到83.3%。调查范围涉及87个行政村，低保边缘家庭的比例平均是7.6%。
近年来，伴随着以人为本的科学发展观的贯彻落实，各级政府在完善农村低保制度的同时，不断出台社会救助政策措施，逐步提高最低生活保障的补助水平，并围绕农村低保对象配套实施了多项帮扶政策。同时，社会各界也广泛参与、奉献献爱心，农村绝对贫困阶层越来越多地感受到了社会公平与政府关怀的阳光。但与低保群体同样处于生存困境中的边缘群体，尽管生存环境与低保群体同样脆弱，却无任何制度保障。尤其在低保群体得到制度救助与社会关爱的前提下，低保边缘群体既不能享受低保待遇，又得不到其他政策救助，其实际生活水平甚至比低保户还要困难。尤其在经济社会发展水平相对低下的农村，由于最低保障水平低，救助体系不完善，低保边缘群体被排斥在救助制度之外，其收入微薄而不稳定，生活水平差、保障权益缺失，是无法回避而又没有解决的难题。低保边缘群体的客观存在及其社会救助制度的缺失，导致新的社会不公与社会排斥，对社会安全构成了沉重压力。
2 农村低保边缘群体社会救助的内在需求
完善的社会救助制度应该为所有陷入贫困状态的国民提供基本保障，这是生存权益保障的体现，也是实现和维护社会公平正义的内在需求。但农村低保边缘群体因其游离于最低生活保障制度之外，处于制度保障的真空地带，是当前农村比较突出的社会问题。
2.1 低保制度对低保边缘群体爱莫能助
就设计理念以及现实目标而言，低保制度本质上排斥低保边缘群体。最低生活保障以维持最低生活需要为标准。最低生活保障线即绝对贫困线，保障标准是维持生命所需的最低限度的饮食和居住条件。因此，确定低保对象的条件比较单一，只考虑家庭人均纯收入而不管实际支出如何。但贫困具有层次性，致贫原因具有复杂性，很多人陷入贫困状态往往是收入低下与支出增加双向拉动的结果。从贫困原因来看，低保边缘群体并非收入型贫困，而是支出型贫困，一般是遭遇特殊生存风险而陷入贫困状态。如天灾人祸，或者非义务教育阶段的重大开支等。我们在调查中发现，最近几年非常突出的因病致贫、因病返贫问题，其家庭多数处于贫困边缘状态。伴随着最低生活保障标准提升，低保的覆盖范围虽有所扩展，部分边缘群体会纳入制度保障范围内，但低保边缘群体作为制度的衍生物，不会随着低保标准的提高而消失。况且，低保标准不可能无限制提高，低保线过高必定导致过度保障，从而使得制度陷入不堪重负的困境。任何社会救助制度都有特定的制度目标，一条低保线不可能解决现实中存在所有贫困问题。
况且，农村最低生活保障实行属地管理，农村低保标准由县级以上地方人民政府从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需确定保障标准和覆盖范围。这就使得农村低保政策的实际效果主要取决于两个因素：一是当地财政支持能力；二是当地基本生活的最低需求。目前，基于中国税费改革后的管理体制，地方政府的财政压力普遍较大，依赖地方政府的农村低保资金来源单一而有限。再者，越是经济发展滞后的地区财政压力越是紧张，不具有确定较高保障标准的主动性和积极性，但其低保边缘群体规模要高于平均数值。因此，落后地区的农村低保扩面提标难度较大，以提高低保标准解决边缘群体的贫困不具有现实可行性。
2.2 农村低保制度本身有待于进一步完善
我国农村低保与城镇低保相比较，存在起步晚、标准低、覆盖面狭窄的问题，还不能适应农村贫困救助的现实需求。农村低保只能解决绝对贫困群体的生存，低保边缘群体的社会救助还不能依靠制度解决。山东省属于东部经济发达地区，农村低保制度覆盖已经超过了总人口3%的制度目标。但是，如果按照国务院扶贫办新拟定的贫困线1500元计算，农村的贫困发生率应该在7%左右，依然存在4%左右的贫困群体尚未覆盖。即便山东省的贫困发生率低于全国平均水平，但调查结果证明农村依然有7.6%的低保边缘家庭也没有得到制度保障。
鉴于我国的农业发展水平依然处于较低状态，再加上区域发展极端不平衡，农村公共财政的吸纳及支付能力有限，现实中的农村低保覆盖范围十分有限。农村低保制度全面推开后，尽管各级政府提出了“横向到边、纵向到底”的应保尽保目标，可保障对象的“条件”却十分明确：即主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。一旦超出当地低保线，即便遭遇生存风险依然处于制度保障的范围之外。据项目组调查，当前农村低保的覆盖范围较窄、保障水平偏低。尽管农村低保全面建制后，各地普遍建立低保标准与物价上涨的联动机制，最低生活保障线不断提高，如山东省从2007年到2010年农村低保标准从每人每年800元上涨到1200元。但提标扩面的主要目的是弥补最低生活保障的救助力度不足，而不是解决制度派生的边缘群体问题。况且，低保边缘群体的社会救助困境也不会随低保线的提高而自行消失。
2.3 当前的社会救助措施难以惠及低保边缘群体
现代文明社会要保证每一个社会成员能够像人那样有尊严地生存下去，这是生存权益的基本保障，是社会安全的最后一道防线，也是完善的社会救助体系追求的目标。即便在经济发展水平较低，社会保障体系不完善的国家和地区，都会优先构筑社会救助体系。而发达国家无论选择何种社会保障模式，其社会救助体系都是最完善最基本的组成部分。
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