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对我国社会保障管理体制公共领域的思考—基于科斯定理视角的分析

时间:2015-06-10  作者:张光先

摘要:从经济学角度用科斯定理分析了我国社会保障管理体制的公共领域,表现在社会保障事务管理政出多门、政事不分,部门分工及其职责不明确、交叉重叠等方面,增加了社会保障管理的交易成本,导致了社会保障资源配置的低率。并借鉴科斯定理有关理论,建议从正确处理政府与市场关系、加大社会保障机构整合力度、理顺社会保障管理机构间关系以及加强社会保障法制建设等方面来完善我国社会保障管理体制。
论文关键词:科斯定理,社会保障管理体制,社会保障资源

随着我国市场经济体制的深化和社会保障事业的发展,现行的社会保障管理体制弊端愈加显露出来。然而,在我国明确提出社会保障管理“大部制”的构想后,虽对其进行了多次不同程度的改革,但并没有从根本上解决我国社会保障管理体制条块分割、政出多门、立法滞后等问题。市场经济越发展,越需要社会保障做支持,就越发需要建立一个高效透明、权责清晰的社会保障管理体制,这对于促进和谐社会建设、充分发挥社会保障功能以及推动社会保障可持续发展都具有十分重要意义。

一、我国社会保障管理体制公共领域的科斯定理分析框架

康芒斯提出了与正统经济学中“生产”概念相对应的“交易”的概念,并把它作为经济研究的基本单位,作为一种合法控制权的移转的单位。科斯是在“交易”概念已被创立、界定和使用的基础上,提出了“交易费用”概念,并选择“交易”作为分析的基本单位,把交易费用、产权安排与资源配置效率有机地联系起来,深刻地揭示了产权、制度安排对资源配置的作用。可是科斯在其《社会成本问题》中,只是通过一系列案例来说明其思想,并没有给这种思想作出定理式的明确说明,这为人们对其思想的不同理解留下了丰富的理解空间。

因此,围绕科斯定理,众多经济学家从各自不同的立场出发,做出了新的发展或进行了重新构造。而作为科斯定理影响下的主流学派,新制度经济学家对交易费用的定义则是建立在康芒斯的“交易”的概念基础上的。康芒斯早已把“交易”分为三种类型:买卖的交易,即平等人之间的交换关系;管理的交易,即上下之间的交换关系;限额的交易,即主要指政府对个人的关系。既然不仅存在市场交易,而且组织内部的活动也是交易(管理的交易和限额的交易实际是组织内部交易),那么组织内部的交易自然也存在费用。例如,菲吕博顿就把交易费用明确分为市场交易成本、管理交易成本和政治性交易成本三种类型。诺思将交易费用界定为:“交易成本是规定和实施构成交易基础的契约的成本,因而包含了那些经济从贸易中获取的政治和经济组织的所有成本”。威廉姆森继承其老师阿罗的衣钵,认为交易费用就是:“经济系统运转所要付出的代价或费用”。

按照新制度经济学家对科斯定理的交易费用的重塑与界定,我国政府供给社会保障服务活动可视为交易活动,同样,我国社会保障管理体制下的各种关系也可以界定为交易活动,并产生相应的交易费用。首先,社会保障缴费人缴纳社会保障费,政府利用其费用供给社会保障服务,那么,政府与社会保障缴费人之间的交换关系关系属于限额交易。其次,不同级别的社会保障管理部门之间存在上下之间关系,同级社会保障管理部门之间在管理社会保障资源时也存在着交换关系,那么社会保障管理部门之间的交换关系属于管理的交易。再者,社会保障自愿供给(如社会救济等)的过程是一种平等人之间的交易,即捐助者捐助资金提供社会保障后获得心理满足或税收优惠等的一种交易。总之,社会保障管理过程中的决策、实施活动以及社会保障管理体制下各主体的活动都可以界定为交易,产生交易成本。

因此,本文引入科斯定理的相关理论对我国社会保障管理体制进行分析讨论,分析我国社会保障管理体制现状的“公共领域”及其外部性交易费用,讨论我国社会保障管理体制的弊端,借鉴科斯定理有关降低交易费用的手段,思考降低社会保障管理活动的交易费用,完善我国社会保障管理体制。

二、我国社会保障管理体制的现状分析

1、我国社会保障管理体制的公共领域

新中国建立以来,我国社会保障管理体制大致历经了建立、调整、破坏、复建、劳动保障部组建以及人力资源和社会保障部成立等6个发展阶段。我国现行社会保障管理体制形成于2008年国务院机构改革,此次改革调整了我国社会保障行政管理体制,但中共十七大提出的社会保障大部制的构想仍没有实现,社会保障管理体制的公共领域仍然存在。社会保障管理体制的公共领域,其实质上是社会保障事务管理政出多门、政事不分,部门分工及其职责不明确、交叉重叠。我国社会保障管理体制的公共领域具体表现在以下几个方面:

(1)从社会保障项目看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为同一保障项目分属不同部门主管。我国养老保险呈现出城乡二元结构与“碎片化”态势(我国养老保险可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险,城市农民工养老保险,以及新型农村养老保险),养老保险主要由人力资源和社会保障部下分属不同部门管理,但民政部、发改委亦管理离退休军人和干部的养老问题;医疗保险主要由人力资源和社会保障部(城镇医疗保险)与卫生部(新型农村合作医疗)主管,而民政部也干涉特殊群体的医疗保险;社会福利主要有民政部(老年人、残疾人、儿童福利)和教育部(未成年福利)管理。同一保障项目却隶属于不同部门主管,管理过于分散,在管理过程中及难免产生公共领域。

(2)从社会保障职权划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为一种分散、多元的管理体制。社会保障一些保障项目是在国务院领导下,由多个主管部门(人力资源和社会保障部、民政部、财政部、发改委、卫生部等)、地区和基层单位实行多头分工管理。如人力资源和社会保障部的政策研究司、发改委的就业和收入分配司以及财政部的社会保障司等都有参加制定社会保障法规政策的权利;社会保障相关监督检查机构更是复杂多元,人力资源和社会保障部的社会保险基金监督司和劳动监察局、财政部的社会保障司、审计署的社会保障审计司等都拥有社会保障监督权力,各机构没有一个具体的监督权限和范围。又如我国社会保障费的征缴体制,目前有15个省份和3个单列市的社会保障费是全部由社会保险经办机构征收,1个省和2个计划单列市实行的是由税务部门征收,而其余15个省的社会保障费依险种或行政区域的不同,既有社会保险经办机构征收,也有税务征收。

(3)从社会保障职能性质划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为各相关职能部门的管理重叠。我国社会保障的立法机构、主管机构、经办机构、基金经营机构以及监督机构的管理范围和领域彼此重合、混乱,进而形成管理上的公共领域。其中最为典型就是我国社会保障未能真正实现监管与经办的分离,如在社会福利和社会救助管理方面,一直都是实行管办合一机制,从未建立过专门的经办机构。虽然组建了人力资源和社会保障部,各地也建立了相应的机构,但是原有的各级地方社会保障机构并没有及时改变或减少其社会保障项目管理,或新建立的管理体制实际上还局限于管理社会保险,社会保障所包含的社会救济、社会福利和优抚安置等内容仍由民政部等其他部门管理。

(4)从社会保障机构权限划分看,我国社会保障管理体制的公共领域表现为中央与地方政府间(或高中低权限管理层间)的权责划分不清。

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