均等化转移支付制度的改革与完善

西方主要发达国家都能根据自己国情实行形式多样的转移支付方式。美国是典型的联邦制国家，其政府间财政补助包括联邦对各地方政府的补助和州对下级地方政府的补助。从中央财力看，美国联邦政府集中了全国财政收入的60%左右；从转移支付规模看，美国联邦政府向下级政府拨款占联邦总支出的比重呈上升趋势，同时联邦拨款占州和地方政府财政支出的比重也在上升。美国的政府间财政补助分为有条件补助和无条件补助两种。有条件补助是联邦政府给予州和地方政府的补助金规定特定的用途或附加一定条件，一体现中央的宏观调控政策。无条件补助就是不指定用途和用款方式，根据收入分享制度，联邦政府每年按照一定的、较为复杂和规范化的公式在各州之间分配一定数额的联邦收入（GRS），又称为收入分享。

与美国相比，日本的转移支付则主要以税收返还为主，主要包括地方交付税、国库支出金和地方让与税，其中前两者占整个转移支付的90%左右。日本的转移支付体系以平衡各地财力，保证地方各级政府履行职能，提供行政服务为主要目的，以中央政府不指定用途，不附加条件的转移支付（即地方交付税）为主。德国的政府间转移支付最具特色。德国各级政府的财政平衡问题，主要采取纵向平衡和横向平衡加以解决。其转移支付相应有三部分组成：税收共享、州际均等化转移支付和补充拨款，这三种转移支付均由联邦政府的财政部负责。

上述三个国家的转移支付制度虽然各具特色，但仍能从中找出某些可供我们借鉴的共同特征。而且有的国家具有个性特色的做法，对于规范我国转移支付制度也具有借鉴作用：

第一，中央与地方的事权和财权界定合理。一般的来说，财政集权程度越高，地方对中央的依赖性就越强，地方需要的补助也就越多；反之亦然。因此各国转移支付额的确定，都是在考虑中央与地方的事权界定及地方拥有的财力状况基础上进行的。实践表明，转移支付较为完善的国家都能在明确各级政府职能的基础上，科学划分政府间事权和财权。尽管各国事权划分有些差异，但从总体上看，各级政府都有较为明确的事权范围。

第二，转移支付的目标定位和用途较为明确。财政转移支付的根本目标就是要实现地方政府公共服务能力和水平大致均衡。虽然各国具体情况不同，其一般性补助与专项补助所占的比重有很大差别，但就专项补助的具体用途而言，各国都比较集中在教育、基础设施建设等项目，以达到使各地居民均可以享用到同样或基本相近的公共服务水平，而不是把转移支付投入到生产领域。

第三，十分注重转移支付的公式化和规范化。从各国实践情况看，尽管转移支付的数额很大、对象众多、结构复杂，但是具体操作过程中都是有章可循、有法可依的。不仅转移支付的实施过程实现了程序化，而且转移支付额的确定实现了公式化。各国都设计了比较科学的、将多种因素考虑在内的计算公式，这样就减少了转移支付中的随意性和盲目性，增加了转移支付的透明度。各国的转移支付制度一般也都有明确的法律依据，如日本的《地方预算法》、德国的《基本法》。在具体实施过程中，转移支付公式的系数要由立法机构讨论确定，转移支付目的、范围被写进法律，据以计算均等化拨款的税收能力及其他一些相关技术比例也用法律形式加以明确规定，使得转移支付更为规范、透明，减少了人为因素的干扰影响。

第四，都采用多样化的转移支付形式。各国都采用一般性转移支付和专项转移支付相结合的方式，但是不同形式的转移支付交叉运用是有主次的，一般来说，当中央政府出于平衡各地区财政财政收入水平差异的动机时，则采取以一般性转移支付为主的方式来实现公平；当中央政府出于增强地方提供公共品能力的动机时，则会采取以专项转移支付为主的方式来达到目标，特别是当中央政府出于激发地方政府积极参与意识的动机时，则更多地会采用配套性转移支付以发挥转移支付粘合作用。

四、我国均等化转移支付制度的改革与完善

均等化转移支付模式的选择，既要符合国情及财力分布状况，也应该适当借鉴西方发达国家的成功经验，在坚持中央政府向地方政府纵向转移支付为主的同时，实行财力富裕地区向贫困地区的横向转移支付，也就是要实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错的转移支付模式。

（一）应明确转移支付的定位是以公共服务均等化为目标。随着公共财政框架的基本确立和政府职能的转变，财政职能已逐步转变为以提供公共服务为主要内容的政府公共财政。建立公共服务能力均等化的转移支付制度目标，是使各地方政府逐步向有相对均衡的提供公共服务的能力，逐步实现全国各地公共服务水平的均等化，使全国各地的居民最终享有大体均等的就学、就医、就业、交通、公用设施等公共服务。因此，以公共服务能力均等化为目标的均衡拨款反映了政府间财政关系的根本问题，建立以公共服务均等化为目标的转移支付制度，也就反映了我国财政体制完善发展的基本方向。

（二）尽快采用因素法替代基数法来测算收支数额。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数，其不合理性是显而易见的，因此，采用国际上通用的因素法是必然选择。因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度、成本因素等，以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方上增加收入的积极性，可考虑组织收入的努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学程度。

（三）通过计算标准化收支数额来作为均衡拨款的依据。地区间财力差异不仅反映在收入方面，也反映在支出方面，只以收入或支出为基础都不能全面、准确地反映出各地的财力差异。科学、均衡的转移支付制度应以各地标准收入和标准支出为基础进行测算，即以按照全国平均征收努力程度所应该征收的标准化收入和按照全国平均支出水平提供公共服务所需要的标准化支出，计算出二者的差距，以此作为均衡拨款的依据。而不是按其实际收支差额为依据，这样才客观、准确。标准化收入和支出的规范化测算公式如下：

1、标准化收入的测算。标准化收入可用财政收入能力来表示，它是指各地按照全国平均征收努力程度所应该取得的财政收入。通过对标准化收入的测算可以排除原来“基数法”中由于某些地区因征收管理不严所造成的收入减少。测算的结果是该地的理论财政收入能力，其方法是尽可能采用按各税种的税基进行测算的方法。标准化收入的测算公式为：

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