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从《反垄断法》看反垄断执法机构的缺陷及其完善对策

时间:1970-01-01  作者:王姣 彭思庆

摘要:国务院经过多年酝酿,反复修改,全国人大常委会于2007年8月提交了《反垄断法草案》。但徒法不足以自行,反垄断法本身不能创造一个公正、自由的竞争环境,而必须借助于一个高效的反垄断执法机构来确保其能得到有效地实施。本文在借鉴外国反垄断执法机构设置的模式上,对《反垄断法》中有关反垄断执法机构设置的缺陷进行分析,并结合我国具体国情,提出完善我国反垄断执法机构设置的一些构想。
论文关键词:反垄断法,执法机构,机构职能

一《反垄断法草案》在反垄断执法机构设置上的欠妥之处

(一)根据草案第5条的规定,国务院将设立一个反垄断委员会。委员会的任务是负责领导、组织、协调反垄断工作。考虑到我国现有反垄断执法机构没有一个统一的执法机关,设立反垄断委员会是非常必要的。然而,因为反垄断委员会主要由国务院各部门和机构负责人组成,这实际上使其成为一个协调机构,而非一个执行机构。且根据草案33条的相关规定,反垄断委员会缺少实质性权力。反垄断委员会不享有规则制定权、执法权、准司法权,而只能起协调作用。从这角度来看,我国反垄断委员会不过是一个“花瓶”机构,这并不利于我国反垄断法的执行。

(二)草案规定了我国反垄断执法机构体系为“反垄断委员会”与“反垄断执法机构”的双层框架模式。但草案规定的“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的双层框架模式并没有明确反垄断执法职能是由新设立的机构承担,还是由现有的某些机构承担,同时反垄断执法机构如何与现实中的政府部门衔接,草案也并没有具体说明。

(三)反垄断委员会与反垄断执法机构是什么法律关系,反垄断执法机构是设立在现有行政部门内,还是单独设立执法机构;主要由行政官员主导,还是由法律经济专家组成;是否设立分支机构,其内部结构如何;它的调查权,执行权有多大,是否拥有部分准司法权,是否可充当原告等问题都没有做出相关规定。

二、我国反垄断执法机构设置的完善对策

反思我国现行反垄断执法机构设置方面存在的缺陷,结合我国目前反垄断执法的实际需要,笔者认为我国在制定反垄断法时,对反垄断执法机构的设置及其职责权限的分配还可从以下几个方面进行完善:

(一)我国反垄断执法机构的组织体制

(1) 中央反垄断执法机构的设置——国家反垄断委员会

考虑到反垄断法规制对象的特殊性,为保证反垄断执法机构的独立性和权威性,笔者赞同在机构的设置上可直接借鉴国外的先进经验,单独创设专门的执法机构。这样的机构宜采取委员会制,可称为“国家反垄断委员会”。这在我国《反垄断法草案》第5条已有了相关规定,这是我国《反垄断法草案》在反垄断机构设置上的进步之处。在隶属关系上,为使反垄断委员会不受制于相关政府部门,能更有效地规制垄断行为,笔者认为反垄断委员会应直接隶属于国务院,其人事编制和财务由人事部和财政部列入预算。在职权方面,反垄断委员会应享有广泛的权力。具体来说一方面应赋予反垄断委员会准立法权如规章制定权、监督检查权、审核批准权、提供咨询权、行政处罚权等行政执法权,另一方面应赋予反垄断委员会刑事制裁告发权、复议权、行政裁决权等准司法权。在组织形式上,采取委员会制。国家反垄断委员会由5-7名委员组成,其中设主席1人,副主席2-3人,委员5-7人,但委员全体组成人员应为单数。所有委员必须由具有经济学、法学、管理学或者其他专业的硕士以上学位或者副教授以上职称或者由从事法官、检察官、执业律师、注册会计师、注册审计师等专业人员组成。在业务上,反垄断委员会只按照反垄断法的相关规定履行其职责。由于反垄断委员会具有相当的宏观性,因而它不必将《反不正当竞争法》已确定的反不正当竞争的微观市场执法职能并入,而应仍然维持现有的格局,由现有的执法部门负责。当然,这需要在制定反垄断法的同时,对我国现有的《反不正当竞争法》进行修改,将其中涉及反垄断的相关规定纳入反垄断法进行统一规制。在反垄断委员会内部机构设置上,“委员会的下属机构除办公室、财务部等辅助性机构外,应包括竞争部、经济政策部、法律部、审议部和复审部。竞争部负责控诉案件的受理和发动:调查和收集证据;对案件的性质和程度进行判断并有权做出初步裁决。经济政策部负责对涉案行为是否符合国家产业政策做出分析,出具处理意见,类似于德国的反卡特尔委员会,是一个专家鉴定和咨询机构。法律部负责规则的研究和制订,并对涉案行为的法律适用出具意见,该意见同样是建议性的,不具有法律效力。审议部负责对案件的审议和裁决,其性质类似于法庭。复审部负责对当事人不服的案件进行复审。”[1] 而需要特别指出的是,除上述相关机构的设置外,反垄断委员会还应设置相关的专业职能部门以对相关的特殊行业进行规制,如电信、电力、邮政、铁路、石油、民航、银行、保险等垄断行业。当然,这需要与现有的行业监管机构进行反复磋商并取得其同意。为了防止反垄断执法机构滥用权力行为的出现,我们应设立专门的监察机构对其权力的行使进行有效地规制,该机构只对国务院负责,不受制于反垄断执法机构的其他部门。

(2) 地方反垄断执法机构组织体制的设置

我国地域辽阔,各地经济发展不平衡,如果只设中央一级机构,显然不大可能,这会使全国的反垄断案件集中到中央,使之管理事务太宽,不利于执法机构执法,也会给当事人造成诸多的不便。而我国各地经济发展极不平衡,若按照传统的行政机构设置办法从中央到地方层层设置,则会造成司法资源浪费,增加我国财政的负担。为避免这种情况出现,执法机构应设立中央、地方两级机构。笔者认为在地方反垄断执法机构的设置上不宜按行政区划设置,而应参照央行的做法,将现有的省级行政区域划分为几个大区。在此基础上,每一大区设一跨省的地方反垄断执法机构。具体可做如下设计:沈阳局(辖辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古自治区)、济南局(辖山东、山西、河北、河南)、西安局(辖陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海)、重庆局(辖四川、重庆、云南、西藏)、上海局(辖上海、浙江、江苏、安徽)、武汉局(辖湖北、湖南、贵州、江西)、广州局(辖广东、广西、福建、海南)等7个分支机构,而北京局、天津局由国家反垄断委员会直接管辖。在其内部机构的设置上可参照上述国家反垄断委员会的做法。为保证各分支执法机构在执法过程中的独立性,国家反垄断委员会与各地方反垄断执法机构实行垂直领导,其经费和人事关系也由国家反垄断委员会统一掌握,不受地方政府的管制。在具体管辖范围的划分上,地方反垄断执法机构受理本行政区域内的垄断案件,国家反垄断委员会管辖跨区案件、涉外案件和涉案金额3000万元人民币以上的案件,当事人不服省级反垄断执法机构裁决的,应允许其向国家反垄断委员会申请复议。“当然,按照现代法治强调司法对行政的监督制约的原则,当事人对国家反垄断委员会执法机构做出的裁决和由其复议做出的裁决不服的,可以按照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼,寻求司法救济。[2]国家和地方反垄断执法机构认为需要的,可以在各分支机构之下另设若干派出机构,但地方反垄断执法机构要求设立派出机构的,应报国家反垄断委员会批准。派出机构与各分支机构之间仍实行垂直领导,不受地方财政和人事编制的控制。派出机构不能独立对案件做出裁决,只受理投诉、检查、调查、收集资料、出具分析报告等。

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