| 【摘要】周口平坟事件的出现，触动的不仅仅是河南当地人的神经，更触动了整个以土葬为传统的中国人的神经。在这场包含了法治与情理、公共政策传统风俗的运动出现后，或有支持，或有反对，然而，从行政法基本原则角度对事件进行评价与反思，必须在了解整个事件的背景之上，运用原则的内容、精神、要求等进行剖析。平坟事件不仅违反行政合法性原则的要求，也不符合合理性原则的条件。
论文关键词：平坟事件,合法性原则,比例原则
一、周口平坟事件的背景以及经过
周口市大规模的平坟复耕和殡葬改革始于今年。2012年3月，周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》提到，全市基本农田现有坟头300多万个，占耕地3.5万亩。文件要求，用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知，近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴，导火索早在2011年11月份就已埋下。彼时，河南省委书记卢展工在周口市调研，曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。5月15日，岳文海又就周口的殡葬改革工作作出批示：“此事已无退路，是一场革命，攻坚战。”七天以后，周口市主要领导给各县市区委书记、县市区长发出公开信，要求各县市区“把殡葬改革工作列入工作整体规划，靠前指挥，亲自过问，一抓到底，将殡葬改革工作纳入目标考核，严格落实一把手负责制，年底兑现”。此时的周口，仅有商水县一地开始了平坟复耕的试点工作。该县投入一千多万元，在28个行政村试点平坟复耕。短短一个月时间内，2万余座坟头全部被平掉。6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，对该项工作进行再动员。事后证明，这次现场会为周口市日后的大规模开展“平坟复耕”定下了重要基调。岳文海在这次会议上宣布，周口的平坟复耕由试点转向全面推进。并要求：“年底前，中心城区、县城出入口，铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内，确保无坟头。”三个余月时间过去后，10月9日，周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会，宣布全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。并称这一“做法得到了省委书记卢展工、省长郭庚茂、民政部部长李立国等省部级领导的充分肯定”。这次会议上，周口市下辖的11个市、县、区领导被要求一一上台做表态发言，对本辖区如何推进平坟复耕工作做出承诺。如果说商水现场会是“全面启动”，那么这一次会议，则正式将周口的“平坟复耕”风暴推向高潮。此后，自上而下制定的殡葬改革政策呈现出往下层层加码的趋势：河南省民政厅要求三代以内的坟可先不平，但周口规定取消所有旧坟头；周口市提出平坟的目的是为了“复耕”，而区县在执行时却要求耕地以外的地面上也100%无坟头；原本三年内消灭旧坟头的计划，也随着平坟风暴的深入而压缩至今年年底前。以商水为例，在被定为殡葬改革试点之初，该县设定了三年任务计划：2012年底前，各乡镇（场、办、区）都要完成30%以上的平坟复耕任务；到2013再完成40%；到2014年底，全部完成。代写硕士论文而11月22日，周口市民政局社会事务科科长胡朝阳在接受本刊记者采访时表示，根据各县区报上来的数据，全市的平坟复耕工作已经基本完成，平（迁）坟头共300余万个。“周口速度”很快再次得到河南省高层的认可。11月6日，河南省深化殡葬改革工作推进会在周口召开。会上，副省长王铁向周口市颁发因殡葬改革工作成效显著而奖励的300万元奖金。省里以此号召各地向周口学习。周口市政府网站随即刊文道：“对还没有平、迁的坟头，坚决平、迁到位，不留死角”、“要一战到底”。
二、依据行政合法性原则的基本内容探讨平坟事件
探寻周口平坟政策制定的依据，与其有关的有两个，其一应当是未修改前的《殡葬管理条例》，该条例第二十条规定：“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行。”其二，则是依据《土地管理法》第三十六条的规定：“非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”虽然以上两条前者是行政法规，后者是法律，但是确实可以作为下级行政机关做出行政行为的法律依据，从法理上来讲并无不妥之处，而这两条也是周口市应对外界合法性质疑的一贯陈词。但是，如果有所斟酌，便会发现其陈词确有不妥之处。其一是未修改以前的《殡葬管理条例》与《行政强制法》的冲突。该条例规定“拒不改正的，可以强制执行”，也就是赋予了行政机关的强制权，而根据《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”根据一般法理，法律的位阶高于行政法规，行政法规与法律相抵触的，应当无效。《行政强制法》规定行政强制执行权的设定只能是法律，其他形式的包括行政法规在内的渊源并无此权利，因此关于强制执行平坟的规定应当随着《行政强制法》的出台而归于无效。该法自2012年1月1日起施行，而周口市平坟政策的做出却始于2012年3月，用无效的法规作为政策制定的法律依据着实无效。其二是《土地管理法》的规定该法自1999年1月开始实行，依据法不溯及既往原则，对1999年1月之前的与该法规定的行为，该法对其没有效力。而此次平坟过程中，不论新坟老坟，一律平掉的做法着实是对《土地管理法》的曲解。
更为重要的是，2012年11月16日，中国政府网公布国务院颁布第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，其中的“拒不改正的，可以强制执行”被删除。如同有媒体用“釜底抽薪”这个词来形容国务院这一做法对平坟的巨大影响，从根本上排除了其行为的合法性。也就是说，该行政行为的做出违法。
而后，在11月21日，有媒体报道称，河南省周口市一名宣传干部介绍，自11月16日，国务院修改《殡葬管理条例》部分条款后，该市“平坟复耕”工作已暂停推行。目前，正在研究如何调整政策。
行政合法性原则的基本内容的关键在于如何把握其核心内容。行政合法性原则的基本内容主要有下列五项：第一，行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权无行政。然而，行政职权必须合法产生，行政主体的行政职权或由法律、法规设定，或由有关机关依法授予，不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础。第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这时含有“依法行政”和“守法行政”两项内容。它要求每一个行政主体既要依法“管理”行政相对人，又应在其他行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特权。第三，行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法，它既应符合行政法律条文，更应符合法的精神。
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