论文导读：“土地征收”在2004年8月28日全国人大修改《土地管理法》以前称为“土地征用”,各地政府以发展经济和城市化的名义,大量占用土地,征地面积过大,动辄上千亩,甚至上万亩。政府具有双重身份,一方面,政府采取强制手段征收集体土地,该行为具有行政行为的特征,且政府还有监督土地征收的职责;另一方面,政府在征收土地的民事关系中,是土地所有权获得者,并且通过征地可获得经济利益。3.2.2建立和完善土地征收补偿体系。
关键词：土地征收，土地所有权，征收补偿
1我国当前土地征收中存在的问题
1.1 土地征收规范缺失,土地资源浪费严重
“土地征收”在2004 年8 月28 日全国人大修改《土地管理法》以前称为“土地征用”,各地政府以发展经济和城市化的名义,大量占用土地,征地面积过大,动辄上千亩,甚至上万亩。各类开发区、园区过多过滥,城市规模盲目扩张,80 %用的是农村集体土地。对“公共目的”限定不够,导致了土地征收权的滥用。在征收土地的实际使用中,不仅可以用于国家公共建设用地,也可以用于企事业单位商业目的建设用地。这直接导致土地征收权的滥用,更引发了深层次的矛盾。一些企业利用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目、变相圈地,对所征土地进行转手炒作,从中牟利。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地,却有大量的土地因为“征而未用”而长年抛荒,造成耕地资源的浪费。遗憾的是2 004年3月的宪法修正案和新修改的《土地管理法》都未能解决这一问题。
1.2 土地征收执行程序不严格,违法现象严重
一是在拟定征地、供地方案的程序环节中,土地行政主管机关违反土地利用总体规划,违背经济效益的原则,出于某种原因而过多地考虑用地申请人的申请,置公共利益于不顾,造成了无统一计划、无统一目的的违法批地,促成了土地资源的违法使用和浪费。二是土地审批程序不严格,违法征收现象泛滥。我国土地征收过程中最大的问题是不按审批程序,擅自占用土地、买卖出租等非法转让土地和越权审批、先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地等违法现象。三是批准征收土地的步骤是目前较为混乱的环节。常见的现象是越权批准,即无批准权限或超越批准权限违法行政,有的甚至领导个人说了算,即所谓“领导行政”。
1.3 土地补偿费支付不到位,安置不落实,被征地农民长远生计没有保障
地方政府多数是一次性发放安置补助费,让被征地农民自谋职业。由于农民自身条件有限,缺乏市场竞争能力,加上农村没有建立社会保障制度,被征地农民很容易陷入失地又失业的困境。一些地方政府截留、挪用、拖欠征地费,侵占农民利益。有的地方村务公开制度执行得不好,征地费收支状况不透明,造成农民对村、组干部不信任。一些地区劳动力市场发育迟缓,加上失地农民文化素质低,很难就业,导致生活出路无法解决。
2 我国土地征收中存在问题的原因
2.1 畸形的政绩观和利益驱动
领导干部思想意识上对农民利益重视不够,相当一些地方的领导干部以牺牲农民权益为代价发展经济的观念仍然没有得到根本扭转。土地是稀缺性的资源,征收土地的成本在市场经济下会随着土地数量的减少而不断上升。科技论文。低征高卖的利益驱动使一些地方向农民征收土地时,按农业生产的边际收益支付补偿安置费,而向社会拍卖时按土地的市场价格(包括工商业的边际收益、稀缺成本及预期) 成交,形成了价格上的巨大差距。
2.2 政府征地的权力得不到有效的制约
土地征收的范围过宽,征地范围既包括了国家公益性的建设项目,也包括了经营性建设项目,从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地,凡涉及农用土地转为非农建设用地的,一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地,尤其是房地产开发用地,也是通过征地取得的。土地征收过程中老百姓几乎没有任何发言权,征与不征、补与不补、补多少,主要是政府说了算,必然会造成农民得不到应有的补偿。政府具有双重身份,一方面,政府采取强制手段征收集体土地,该行为具有行政行为的特征,且政府还有监督土地征收的职责;另一方面,政府在征收土地的民事关系中,是土地所有权获得者,并且通过征地可获得经济利益。政府在征收土地过程的角色冲突,必然影响其监督职责的履行,这也是土地征收中存在问题的根本原因。
2.3 相关制度不健全
一是基层民主制度不完善,受上级干预过多,村干部不能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民利益,村民对补偿金的分配和使用不能有效地进行监督。二是干部考核机制不合理,由于各地政府的工作绩效仍然以经济总量和增长的速度作为主要指标,为了体现政绩,最容易见效的方式就是通过大量引资拉动GDP 等指标的增长。科技论文。这就难免造成地方干部重经济发展,轻耕地保护;重政府创收,轻农民权益;重自身升
迁,轻农民生计的问题。
3 完善我国土地征收制度的建议
3.1 转变政府对土地资源利用的观念
各级政府部门的领导要转变思想观念和管理方式,充分认识对集体土地征收所涉及的农民利益问题,是尊重和保护农民基本的合法权益问题。因此,不能以牺牲农民的合法权益为代价来搞所谓的经济发展和城市化,树立正确的政绩观和科学的发展观。
3.2 改革和完善土地征收补偿制度
3.2.1 严格区分公益用地和经营性用地。新修改的《土地管理法》没有涉及征收土地的目的这一敏感问题,严格区分土地“公共目的”的使用和企业团体的非“公共目的”的使用,把国家土地征收权限定在一个较窄的范围内,这样可以有效地限制土地征收的范围。应当划定我国土地使用权市场的交易范围,杜绝通过国家征收向企事业单位提供土地使用权,将企事业单位土地使用权的获取完全交由市场来完成。
3.2.2 建立和完善土地征收补偿体系。一是要完善宪法中的征收补偿条款。在宪法中明确规定征收补偿,并且要着重突出“合理补偿”;第二是要制定系统的土地征收补偿法。将零散的补偿规定进行集中规范,以利于条文之间的衔接和立法精神的协调,补偿标准更明确,补偿形式更合理,更能防止出现漏洞或冲突; 三是要建立我国土地征收的听证制度。科技论文。政府在确定征地标准时,要听取农民的意见,让农民对征收有发言权;四是要积极探索新的补偿方式。土地的补偿方式可以是货币补偿,也可以是实物补偿。
3.2.3适当提高土地征收的补偿标准。我国对土地征收的补偿标准太低,在目前难以统一规定的情况下,应当区别各地经济和社会发展的不同情况,由地方确定合理的补偿标准。
3.3 完善土地征收的程序
“阳光是最好的防腐剂”,在土地征收程序中,各种实施方案应当公开,用地审查的过程和结果应当公开,行政审批的过程和结果应当公开。我国《土地管理法》第48 条规定了“征收补偿方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。要求土地征收要听取当事人意见,但只针对补偿方案的公众参与作了要求,范围过窄。征收程序公开的对象应当包括:一是对申请用地单位公开,使其了解和知悉行政程序的进行以相应地调整自身的行为;二是对被征收土地的集体经济组织及其成员公开,使其了解征收行为对自身权益影响的程度并提出合理的补偿或救济请求;三是对社会公开,接受社会的监督,遏止不良行政。
3.4 完善合理利用土地和切实保护耕地制度
在土地征收过程中,应当加强规划、严格管理、严格控制各项建设用地,要优先利用荒地、非农业用地,尽量不占用耕地;要优先利用劣质土地,尽量不占用优质土地。加大土地监察和对土地违法行为的打击力度,切实制止乱占耕地、滥用土地的行为。对在土地征收中出现的腐败问题,应该严肃处理,加大对土地征收中违法腐败现象的打击力度。
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