论文导读：我国的城市规划由各层次土地利用总体规划和城市规划构成，它们是对土地开发利用具有调控作用的法定规划，是国家及各级政府制定土地开发控制政策，进行土地批租、规划管理的依据，应发挥其龙头作用，控制土地开发的规模。（1）随着城市人口的增加，城市用地面积自然会扩大，但问题在于我国近年的土地供应量已远远超过土地的实际需求，这在很大程度是由于大多数城市的土地供应均采用“以需定求，总量不限”的方式，又加上地方政府“以地生财”的心理，很容易导致土地供应总量失控。我们看一下邻国日本与韩国，他们在相关法律中，均用列举的方法给出了公共利益项目的范围。
关键词：城市规划，土地供应，公共利益项目
随着我国城市化不断推进,城市土地开发强度日益增大，土地供求矛盾愈发尖锐。土地利用是城市发展的前提与基础，它制约和决定着城市发展的前景，只有处理好这两者的关系，才能保障社会、经济、环境的可持续发展。论文参考网。因此，必须加强对城市土地开发的严格控制，以期科学、高效地利用土地资源，健康、有序地引导城市建设。
一、对城市规划体系的控制
我国的城市规划由各层次土地利用总体规划和城市规划构成，它们是对土地开发利用具有调控作用的法定规划，是国家及各级政府制定土地开发控制政策，进行土地批租、规划管理的依据，应发挥其龙头作用，控制土地开发的规模。而目前在我国，规划这一手段却未能得到有效利用，是土地开发规模失控的一大原因。
1． 英国的土地利用规划
英国的土地开发规划机构分为三级：中央环境事物大臣、郡规划局、地区规划局。其中中央环境事物大臣对全国规划政策负总责，郡规划局在与地方规划局协商的基础上，编制结构规划，同时必须与其他相关部门协商，并将最终意见报中央环境事物大臣审核。地方详细规划则由地方规划当局自行编制，需报中央环境事物大臣备案。每类开发规划的编制过程都会有公众评议、公众审查、公众讨论等多种形式的公众参与程序，主要考虑开发项目是否损害邻里利益、是否对周围环境造成破坏及是否与地方规划协调，法律规定必须有三个月的公众参与阶段。另外，英国的城市土地规划由法规体系和执法系统构成，有完善的强制执行体系能够有效控制土地的自由开发，遏制土地开发活动中的违法行为，这些都确保了英国城市土地开发能够严格按照城市规划要求有序展开。
2． 借鉴的英国成功经验
（1）土地利用规划具有法律效力，一经确定土地用途，任何组织和个人都必须按规划办事，没有变通的权力，土地利用不得超出规划内容；地方土地利用规划必须服从全国土地利用总体规划。且英国的土地发展权制度相当成熟，其土地发展权归国家所有，而私有土地的所有权不变，私有土地所有人若想变更土地用途必须向国家购买土地发展权，这样就很好地控制了土地用途，使其不能被随意更改。而在我国，“两规”的弹性有余而刚性不足，不按规划办事，随意改变土地用途的现象屡禁不止，因此我国有必要引入土地发展权制度，约束土地使用权人只能按照规划使用土地，任何超出规划准许的开发行为，都必须向国家交纳相应的费用以购买发展权。
（2）建立完善的土地规划立法体系是城市土地开发控制体系有效运转的关键，英国涉及土地城市土地开发方面的法律就多达40余部，且仍在不断发展、完善中，而我国的城市规划法规系统虽已经建立，但是如何具体的贯彻实施规划法，仍存在着许多需要完善的地方，许多相关的法律条文还需进一步拟定，以改进城市规划立法。另外我们在执法方面也存在许多漏洞，英国的强制执行体系值得我们借鉴。我们还应建立规范的规划许可程序，提高规划透明度，也应建立公众参与、审查、监督等制度使公众有更多的参与、监督城市开发建设的机会，避免政府部门的权力滥用。
二、 对土地供应量的控制
我国是人均土地资源的“小国”，人均耕地面积就更少，然而，自90年代以来随着我国城市化的快速发展，我国耕地面积锐减了近1亿亩，占总量的5％。论文参考网。我们必须严格控制土地供应量，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策。论文参考网。
1． 我国土地供应中出现的问题
（1）随着城市人口的增加，城市用地面积自然会扩大，但问题在于我国近年的土地供应量已远远超过土地的实际需求，这在很大程度是由于大多数城市的土地供应均采用“以需定求，总量不限”的方式，又加上地方政府“以地生财”的心理，很容易导致土地供应总量失控。与此同时，土地的使用效率却十分低下，上海、北京每平方公里土地的GDP仅为香港的百分之三左右，其他中小城市的差距就更大。
（2）过去在计划经济体制下，我国的土地使用采用无偿划拨的方式，难以控制土地供应总量。随着我国市场经济体制的建立和完善，土地也从无偿转为使用权的有偿出让，这对限制土地的横向扩张起到了一定的作用，但由于我国土地收益分配方式存在弊端，使得低价征收农村集体土地再按市场方式出让成为地方政府创收的主要途径之一，在某些地区，土地出让金甚至占到基层政府当年财政收入的三分之一以上，在利益的驱使下，有些地方政府公然违反国家有关政策法规，大肆征用农地，使得可供出让的建设用地量难以控制。
2． 寻找解决办法
（1）我们必须加强对土地供应量的控制，严把土地供应闸门，可采取经济手段，例如引入土地发展权制度，提高征地成本；完善土地收益分配方式、规范土地出让收支管理；提高新增建设用地土地有偿使用缴费标准等以从根本上消除土地供应量失控的经济动因。
（2）要树立科学的发展观和政绩观，摒弃那种“公园越大越好，道路越宽越好，楼房越高越好”的错误认识，促进土地利用方式向立体化的集约利用模式发展，走以内涵开发为主的道路。那些只为GDP的暂时增长而不顾长远利益、公众利益的所谓的“政绩工程”、不根据实际情况大搞开发区、以及大批跟风通过行政机构搬家来带动新城新区建设的不符合科学发展观的行为不应继续发展下去。
（3）应完善责任制度、健全法律机制，对各地方辖区内的土地违法案件都应追究有关领导责任，坚决制止“以租代征”、“寻租”等违法违规用地行为，同时要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用，加强对地方政府土地管理的监督并进一步完善土地违法案件的查处协调机制。
（4）由于我国长期土地无偿使用制度，使用存在大量划拨使用权的土地，而这些土地的使用者为了高额的经济利益，往往会自发地向土地市场供应土地，造成土地市场的多头供应。因此，应建立完善的土地收储制度，使政府实现对土地的垄断供应，且通过政府对土地的一级开发，土地价值得到增值，确保了国家的土地收益。
三. 对公共利益项目的控制
土地征收是国家因公共事业的需要，或为实施国家经济政策，或为国家国防安全，依照法律程序对土地各种权利进行征收并给予补偿的一种行为，在我国，土地征收将集体土地所有权收归国有。也就是说，只有因公共利益目的进行的土地征收才是正当的。然而由于在我国的各项法律法规中缺乏对“公共利益”的明确界定，使得实践中地方政府往往将公共利益的外延无限扩大，甚至涉及工矿、商业、房地产等国民经济的一切领域，于是就出现了许多地方打着开发区、工业园、大学城的旗号，大搞房地产开发的现象。因此首先必须明晰公共利益的内涵和外延。
我们看一下邻国日本与韩国，他们在相关法律中，均用列举的方法给出了公共利益项目的范围。日本在《土地征用法》中，将“公共利益”目的的范畴严格限定在关系国家和民众利益的35种公共利益项目，而韩国则将公共利益项目的范畴限定为8类公益事业，主要是有关国防军事、国家基础设施建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等，其中包括的6项事业实施中涉及到的相关设施及其附属设施事业，以及其他法律规定的事业。
当然，像英国、美国等国家，也并未对“公共利益”作明确界定，但他们对私人财产有充分的保护措施，这两国的《宪法》均规定，如果不给公平的赔偿，私人财产不得被剥夺用于公益用途。
我们应学习他们的经验，在立法中对“公共利益”目的作出明确的限定，以防止公共利益项目无限扩大，避免给国家和人民，尤其是农民造成大量损失。同时应健全对私人财产的保护制度，使农民在因公共利益甚至非公共利益目的需要失去农用地用途的土地使用权时，不会出现补偿不合理，补偿金被截留，安置不到位等问题。
参考文献：
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