代建招标中存在的问题与解析_代建职能

论文导读:：我国代建制经过5年的试点与发展，取得显著成绩的同时，也暴露出了很多问题。本文主要针对代建招标中的存在的问题进行了系统的分析，并且提出了解决的思路和方法。以期能够为代建制的完善与发展提供借鉴。
论文关键词：代建招标，代建职能，代建资格
 

我国代建制的发展源自2004年国务院在《关于投资体制改革的决定》中明确指出“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”的规定。据不完全统计，历经5年的试点和发展，北京、重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、安徽、贵州、福建、云南、深圳以及浙江等都相继进行了多形式的“代建制”，并出台了一些关于“代建制”的管理规定。伴随着代建制惊人的发展规模和速度代建职能，也出现很多问题，例如市场准入、性质认定、责任界定、代建模式等，这些问题集中暴露在代建招标过程中。本文对北京、上海以及山东等地的代建制运作方式进行了分析，基本上将代建分为两阶段代建的模式,即前期代建和实施阶段代建。由于项目使用人即为项目法人的限制¹，在代建制的实行过程中代建单位基本上是项目管理服务的性质。本文以此判断为基线，针对代建招标过程中存在的问题进行的解析。

1 代建招标中存在的问题

按照招投标法的第三条规定：“在中华人民共和国境内从事勘察、施工、设计、监理和主要的材料设备都应该招标”中国期刊全文数据库。这个范围内也没有明确代建项目管理单位的选择是否属于强制招标范围。也就意味着可以招标，也可以不招标，在实际项目运作中基本上都是通过招标方式来选择代建单位的。因为没有明确的法律法规，所以在市场运作中存在很多问题，主要有以下四个方面。

1.1代建单位的投标资格认定

推行代建制的最主要的目的是选择专业化的项目管理单位负责非经营性政府投资项目的建设实施。但是国家现有的政策文件对于项目管理单位的“专业化”没有明确的定义。目前对于项目管理单位的基本要求是“具备独立法人资格，具有工程勘察、设计、监理、造价咨询、招标代理等其中一项或多项资质”。²由于没有明确的市场准入限制代建职能，直接造成参与投标的单位条件各一，很难在资格审查或评标中进行对比。

1.2代建项目的目标与责任设定

由于目前很多非经营性政府投资项目中的代建单位是在政府组建的指挥部下作为专业的项目管理单位使用的，性质类似于专业项目管理咨询机构。在这种情况下，招标文件一般把项目实施目标（如工程质量目标、工期要求等）定义为项目管理单位的目标，即把项目管理单位作为项目实施主体来对待。作为代建单位来说，其本身并不是项目的实施方，所以在投标文件评审过程中很难比较出投标人实现这些目标在能力上的差别。

1.3代建项目的评标

现有的代建项目管理单位招标文件中的评标主要分为四大部分，即投标报价、项目管理规划大纲、项目管理组织评价和社会信誉。其在评标中所占的比重与主要的评审依据见下表。

表1 代建项目招标文件中主要评标指标与评审方法

基于以上主要评标指标的划分情况，致使在评标过程中过多的依赖于投标报价的评审，没有体现出服务与价格之间的关系。

1.4代建取费

目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费与代建服务费相比存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容。财政部在第300号和394号文件把代建制的取费定义为代建管理费代建职能，项目总投资1000万以下取费标准最高的是1.2%，超过1000万的是阶梯是的取费。例如，奥运工程代建费在0.8%左右的中国期刊全文数据库。在此计价依据下，没有区别代建服务工作的范围、代建责任和代建单位本身的差别，因而在投标报价中没有指导性。

2 代建招标中存在问题的分析

以上所列问题的出现，其根源是在代建招标实践中没有明确代建的价值所在。也就是在具体的项目中，对以下问题招标人没有清晰地概念：招标人期望的代建职能是什么？期望的代建效果是什么？期望的代建工作有哪些？

只有明确界定了代建的职能，才能解释以上疑惑，才能设立具体项目代建单位的市场准入资格，才能结合代建市场的发展选择适宜的招标选择方式，才能根据职能确定评标方法。

因此代建职能，本文对于目前代建招标中存在的问题按照以下步骤解析：

3 代建职能定位

根据《建设工程项目管理试行办法》建市[2004]200号文件、《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》（京发改[2004]298号）以及如国家体育场、2010年上海世博会等我国大型项目代建制应用状况，对于代建的职能³，按照代建服务的性质可以分为咨询职能和管理职能。

咨询职能是从优化项目决策、规划项目实施方案、提供项目建设的理论和技术支持三个方面定义。

管理职能是从项目建设实施中项目投资、质量和工期目标控制的角度以及在项目手续办理、招标采购、合同签订等方面的管理工作进行定义。

代建职能的具体组成内容见图1。

4 代建资格认定

根据已经确定的代建职能，代建单位投标需要具备的资格条件也可以分为咨询资格和管理资格。

根据咨询职能中所包含的工作内容和咨询本身的性质，评价咨询水平主要依据咨询人员的能力。因而，对于该项职能的资格限制就可以表述为：

（1）不需要特定的法人组织，无法人资格的社会组织、事务所或者个人都可以。

（2）主要的限制条件为人员，包括执业资格，如咨询工程师、投资建设项目管理师是必须要具备的；主要项目组成人员的学历、专业、职称。

（3）业绩：主要为拟参与项目咨询的人员所具备的同类项目实施或咨询经验。

（4）无设施和设备的要求。

管理职能的实现需要代建者能够掌控整个项目的发展，并运用管理的方法和手段促使项目目标实现。其要求主要体现在代建单位本身的建设项目开发、设计和施工能力，特别是综合管理能力。主要的资格限制条件可以为：

（1）必须是法人单位或相当于法人地位的社会组织代建职能，注册资金满足现有任何一项资格条件即可；

（2）综合管理的要求可以通过从事管理职能所含工作的人员执业资格来确定；

（3）业绩，企业业绩和拟投入项目主要人员工作履历同等使用；

（4）无设施、设备要求。

综合来看，对于代建资格的要求应该以人员的执业资格种类和人员工作业绩为主，辅以不同代建职能下的具体要求中国期刊全文数据库。

5 代建招标方式、代建评标标准与代建合同条件

因为代建职能主要体现在咨询能力和管理能力上，而且在代建资格中也很难找出直接反映代建水平的指标⁴，因此代建招标最好是借鉴设计竞赛的方式，择优选择代建单位。

具体的组织方式是各单位根据项目本身的特点与要求，编制项目的咨询服务报告和项目管理策划文件，并由投标人对编制的报告和文件进行答辩，由专家根据报告和文件本身的质量以及答辩情况给出评价，此评价结果直接记为投标人技术标的得分。

而投标人的报价代建职能，即商务标部分的评审，首先要确定代建管理费的计取方式。目前没有针对性的费率计取标准的情况下，应该采用成本加酬金的计价方式，即实行基本服务费加管理效益酬金。以建设管理费作为中标代建单位的基本服务费，按照国家现有的建设管理费的计取标准来确定，实行统一划定，不在商务标评审范围内。对于代建管理效益酬金，各投标人自主报价，评标方法根据代建服务承诺与代建单位实现承诺所具备的条件和能力按照“评标价法”的原则确定。

基于以上招标组织方式和评标原则确定中标人之后，按照投标情形，签订代建服务合同。

6 结束语

代建制是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措代建职能，是结合国情的一项政府管理创新，是对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。必须要克服目前代建招标过程中存在的各种问题，才能保证“代建制”发挥应有的作用。同时，也在另外一个角度规范了代建市场的竞争秩序，有利于代建市场的培育、发展和壮大。

参考文献：
【1】张伟朱宏亮.政府投资项目代建制与相关法规体系协调的研究[J]. 建筑经济 2007,(10).
【2】《建设工程项目管理试行办法》建市[2004]200号
【3】孙永康高波.代建制管理模式在政府投资项目建设管理的责任机制研究[J].特区经济 2005，（6）
【4】刘乐.成功的运作—选择代建单位招标项目[J].中国招标 2008，(34)